Política social, acumulación y reproducción de la fuerza de trabajo en Argentina: Un análisis para el período 1993-2009

 

Pilar Palmieri[1]

 

Recibido: 11 de agosto de 2015

Aceptado: 28 de febrero de 2016

 

Social policy, accumulation and workforce reproduction in Argentina: An analysis for the period 1993-2009

 

A política social e de reprodução da força de trabalho na Argentina: Uma análise para o período 1993-2009

 

 

Resumen

El objetivo de este artículo es analizar la intervención del Estado en la financiación de la reproducción de la fuerza de trabajo a partir de los distintos componentes de la política de gasto público social bajo dos regímenes macroeconómicos diferentes, el de la Convertibilidad y el de la Post-Convertibilidad. Teóricamente consideramos a la política social como un instrumento no solo ubicado en la esfera de la distribución, sino con una incidencia directa en el proceso de acumulación, orientada a garantizar y adecuar las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo a las necesidades del capital.

Palabras clave: política social, reproducción fuerza de trabajo, Estado.

 

Abstract

The purpose of this article is to analyze the State intervention in the financing of workforce reproduction, considering the different components of public spending, under both the Convertibilidad and Post-Convertibilidad regimes. We start from a theoretic basis that conceives social policy not only as a distributive artifact, but also as an instrument with direct incidence in the accumulation process, oriented to guarantee and adjust the conditions of the workforce reproduction to capital needs.

Keywords: social policy, workforce reproduction, State.

 

Resumo

O objetivo deste artigo é analisar a intervenção estatal no financiamento da reprodução da força de trabalho entre os diferentes componentes da política de gasto público social no âmbito de dois regimes macroeconômicos diferentes, a Convertibilidad e Post-Convertibilidad. Teoricamente nós consideramos política social como um instrumento não só localizado na área de distribuição, mas com um impacto direto sobre o processo de acumulação, que visa garantir e melhorar as condições de reprodução da força de trabalho às necessidades de capital.

Palavras-chave: Política social, reprodução da força de trabalho, Estado

 

 

Introducción

El Estado puede tener una incidencia directa e indirecta en el proceso de reproducción de la fuerza de trabajo, esencialmente a través de tres mecanismos principales, la regulación de los precios, la captación de recursos vía recaudación tributaria y su canalización mediante el gasto público, medidas legislativas que afecten las condiciones de trabajo como la distribución funcional del ingreso, entre otras.  Uno de los elementos centrales que nos permite analizar los mecanismos de intervención es el gasto público social, pues se trata de una partida que prácticamente en su totalidad se destina a la población trabajadora y sus familias (Marshall, 1984).  

Tradicionalmente, la política social es considerada como un instrumento netamente distributivo, mientras que la política económica se ubica en la esfera de acumulación (Vilas, 1979). Sin embargo, distintos enfoques cuestionan esta mirada y plantean la política social como un instrumento central para garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo y su adaptación a las necesidades de acumulación del capital, con lo cual la política social no estaría por fuera de aquellas políticas orientadas al proceso de acumulación, sino que sería parte de las mismas (Gough, 1979; O’Connor, 1973; Offe, 1991). Desde esta perspectiva, la intervención del Estado a través del gasto responde en gran medida a la necesidad de garantizar la continuidad del proceso de acumulación y evitar las crisis propias del sistema capitalista de producción. En este marco, la política social cumple una doble función; por un lado, la de generar las condiciones de rentabilidad del capital y, por el otro, lograr los equilibrios sociales necesarios que legitime el proceso de acumulación (O’Connor, 1973).

A partir de este enfoque, el objetivo de esta investigación es analizar empíricamente la intervención del Estado a través de su política de gasto social durante el período 1993-2009, sus transformaciones a lo largo de dicho período y su vínculo con las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo, es decir, cómo los distintos componentes del gasto público social reflejan en última instancia las transformaciones en el régimen de acumulación y las necesidades de reproducción de la fuerza de trabajo. Nos preguntamos en qué medida la salida del régimen de Convertibilidad y el modelo que comienza en el año 2002-2003 implica un quiebre en este sentido.

Dado que no existen muchas investigaciones empíricas para la Argentina con esta matriz teórica, el trabajo plantea una propuesta metodológica que nos permita aproximar de manera cuantitativa a este problema, buscando adaptar las partidas del presupuesto a las categorías de análisis marxistas que se derivan del enfoque teórico aquí utilizado. Para ello nos basamos centralmente en la cuenta de Gasto Público Social Consolidado (GPSC), elaborado por la Dirección Nacional de Cuentas, que condensa la ejecución del gasto a nivel municipal, provincial y nacional.  Luego, para analizar la dinámica de los ingresos laborales, nos centramos en la distribución funcional del ingreso a partir de la Cuenta Generación de Ingreso (CGI) elaborada por el INDEC. 

El trabajo se desarrolla con un primer apartado teórico, luego un análisis de la dinámica de los ingresos salariales y del gasto público social, y finalmente la propuesta metodológica y el análisis empírico de los componentes del gasto público y su relación con la reproducción de la fuerza de trabajo.

 

1. La política social, la acumulación y la reproducción de la fuerza de trabajo

Gran parte de la tradición marxista plantea que el proceso de reproducción de la fuerza de trabajo[2] puede definirse como un conjunto articulado de procesos sociales destinados a producir y reproducir fuerza de trabajo para el capital (De Olivera y Salles, 1989; Meillassoux, 1977). Bajo este esquema teórico, las intervenciones del Estado en el nivel y las condiciones de vida de la población trabajadora serían un mecanismo que garantiza la reproducción de la fuerza de trabajo y su adecuación a las necesidades del proceso de acumulación. El accionar público tendría como eje la acumulación, pues la relación salarial no basta por sí sola para reproducir las condiciones de existencia de la clase trabajadora. Es necesaria la intervención del Estado para garantizar las condiciones de reproducción del capital y el trabajo (Calvi, 2012; Salama y Mathias, 1986).

Desde esta perspectiva, el Estado debe garantizar la compulsión de los individuos al trabajo asalariado y adecuar la fuerza de trabajo a las necesidades de reproducción del capital. En las economías periféricas, en las que todavía coexisten relaciones capitalistas y precapitalistas de producción, su propósito también es el de impulsar y consolidar las relaciones capitalistas de producción (Evers, 1979; Aboites, 1983).

La gestión para la provisión ordenada de la mano de obra y su adecuación a las necesidades cambiantes del sistema productivo se canaliza mediante diferentes acciones. El Estado contribuye a normar las condiciones de la reproducción de la fuerza de trabajo. De esta manera, por ejemplo, regula la actuación de las empresas al fijar las prestaciones sociales, duración de la jornada de trabajo, medidas para contrarrestar accidentes, entre otras (Hannson, 1979; Evers 1979). A esto se suma la intervención directa a través de la provisión de ciertos bienes y servicios que forman parte del consumo necesario de la fuerza de trabajo (De Olivera y Salles, 1989; Hannson, 1979).

 Tal es así que dentro de la financiación de la reproducción de la fuerza de trabajo se pueden distinguir dos componentes: uno directo, que representa la parte de la remuneración pagada directamente por el capitalista a cambio de la fuerza de trabajo brindada durante la jornada, y un componente indirecto, que representa la parte del salario redistribuido por organismos socializados. Si bien este último puede tomar la forma monetaria, en la mayoría de los casos se trata de bienes y servicios distribuidos por parte del Estado, como la educación, la vivienda, parques deportivos, etc. Parte del componente social es financiado por los propios asalariados a través del pago de impuestos. Desde este punto de vista, el componente directo designa la parte del valor de la fuerza de trabajo que es soportada por el propio capitalista a través de salario monetario, como consecuencia de la relación contractual que los une, mientras que el componente indirecto, es redistribuido a nivel social principalmente por las instituciones del Estado[3] (Meillassoux, 1977).

Desde esta perspectiva, se considera que el avance del Estado Bienestar fue orientando sus intervenciones hacia la provisión de determinados bienes y servicios tendientes a garantizar la reproducción y la adecuación de la fuerza de trabajo a las necesidades de acumulación del sistema. De este modo, el gasto se fue orientando hacia los siguientes elementos:

-   Salud: la lucha del movimiento obrero se ha orientado a un sistema de salud que responda a las enfermedades laborales. El Estado ha intervenido mediante regulaciones concernientes a medidas de seguridad del trabajo y a la creación de un sistema de salud de carácter estatal.

-  Educación: el capital requiere de un sistema educativo que responda a las exigencias de la complejidad creciente del proceso laboral.

-  Infraestructura: el Estado garantiza ciertas condiciones básicas de infraestructura necesarias para la reproducción, como agua, electricidad, transporte, etcétera. Particularmente, la intervención del Estado concerniente a la vivienda debido al gran déficit y la incapacidad de los capitales para satisfacer esta demanda.

-  Seguridad social: producto de la larga lucha de clases, el Estado se ha visto presionado a crear un sistema de seguridad social garante de la reproducción de los trabajadores, sea cual sea la causa de expulsión del proceso laboral, desempleo, enfermedad, incapacidad, etc.

Esta mirada presupone que la intervención del Estado en materia social está centralmente orientada a satisfacer las necesidades de reproducción del capital. Sin embargo, desde mediados de la década del sesenta comienza una serie de aportes teóricos sobre el Estado, de los cuales gran parte de ellos trata de explicar las causas del surgimiento y de las crisis del Estado de Bienestar. Se plantea que el crecimiento de los gastos del Estado están asociados a la necesidad de regular las crisis que genera el propio sistema de acumulación y, en este proceso, el gasto social tiene una función central (Gough, 1979; O’Connor, 1973; Offe, 1990)

Un antecedente relevante a esta perspectiva es el análisis de James O’Connor en su libro «La crisis fiscal del Estado» (1973). El autor  plantea que el Estado capitalista moderno trata de cumplir dos funciones simultáneamente, a veces contradictorias: ayudar a la acumulación de capital y respaldar la legitimación de sus relaciones sociales. Es decir, por un lado, el Estado debe ayudar a que no caiga la tasa de ganancia y, por el otro, garantizar cierta armonía social que permita garantizar sus otros objetivos. De acuerdo con estas funciones, los gastos estatales tienen un carácter dual, denominados gasto social y capital social.

El gasto en capital social es necesario para alcanzar la acumulación privada rentable y se componen de las siguientes categorías:

- Gastos en inversión social, conformados por aquellos que incrementan la productividad del trabajo, el más relevante es el gasto en educación. 

Gastos en consumo social, son aquellos que disminuyen el costo de reproducción de la fuerza de trabajo, principalmente los gastos de vivienda e infraestructura.

Por otro lado, el gasto social y militar necesario para mantener la armonía social no es ni siquiera indirectamente productivo[4].

Los primeros son indirectamente productivos para el capital privado, mientras que todo lo demás permanezca igual, aumenta el porcentaje de beneficios y acumulación en la economía. En cuanto a los gastos sociales, no son ni siquiera indirectamente productivos para el capital, pero son un gasto necesario y no productivo. Generan las condiciones de equilibrio social que garantizan la continuidad de la acumulación del capital. Dentro de estos últimos, encontramos el mantenimiento de grupos sociales pasivos, al igual que otras actividades ideológicas o coactivas del Estado del Bienestar, que no tienen nada que ver con la modificación de la fuerza de trabajo, pero que están destinadas al control y la adaptación, de una forma u otra, de los grupos que dentro de la población amenazan la estabilidad social.  

Los gastos sociales y las ayudas del Estado en general son el resultado del avance del capitalismo monopolista, dado que por un lado funcionan como un mecanismo de legitimación que busca amortiguar los desequilibrios que genera la acumulación capitalista[5] y, por el otro, intenta generar un sentimiento de seguridad a los trabajadores. Esto contribuye a armonizar la relación entre las empresas y los trabajadores, que es un factor indispensable para el crecimiento de la productividad y el proceso de acumulación (O’Connor, 1973,1981).

O’Connor plantea cómo el capitalismo moderno genera procesos de sobreproducción, pues la demanda de productos del sector monopólico no crece tan rápidamente, resultando esto en capital y mano de obra excedente. Esta crisis de realización se busca resolver a través de la intervención del Estado con su política de gasto. El gasto militar tiene el propósito de realizar el excedente de capital, mientras que el gasto social está orientado a garantizar la legitimidad y estabilidad social del proceso. Es así que debido al carácter contradictorio del Estado casi todos los sectores de la administración pública se encuentran comprometidos en la acumulación y la legitimación, encontrando una dualidad en la mayoría de las políticas y partidas del gasto público.

Poco tiempo después, Ian Gough (1979) reconoce los méritos del trabajo de O’Connor por su capacidad de explicar los aumentos de los gastos del Estado. Sin embargo, enfatiza la idea de que el gasto social, más que un gasto improductivo, es un gasto necesario para garantizar la acumulación y que tiene un fuerte componente productivo. Es un error considerar la política social como una carga en las economías capitalistas, pues esta puede ser una importante fuerza productiva. En sus investigaciones, cuando analiza los componentes del gasto público[6], encuentra que gran parte del mismo está destinado a incrementar la competitividad de la economía y a su vez la gran mayoría de las economías altamente competitivas tienen altos niveles de gasto social (Gough, 2003). El autor cuestiona así aquellas perspectivas que desde mediados de la década del ‘70 afirman cada vez con mayor frecuencia que el Estado de bienestar atenta contra la competitividad de las economías y que, en última instancia, el crecimiento «excesivo» del Estado está vinculado con el deterioro del desempeño de ciertas naciones.

Gough también sostiene que el Estado capitalista tiene una autonomía relativa respecto de la estructura económica y que actúa en respuesta a la lucha desplegada entre y dentro de las clases dominantes y dominadas. La lucha de clases se resuelve en el campo de la distribución del ingreso y, a su vez, esta es mediatizada política e ideológicamente dentro del Estado, hasta dar con sus rasgos en la política social. El Estado capitalista tiene la capacidad de aplicar y formular políticas que en el largo plazo aseguren la reproducción de las relaciones sociales capitalistas, más allá de los intereses de corto plazo de los capitalistas individuales (Gough, 1979). En este sentido, el autor considera que la característica central del Estado de Bienestar es la de garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo[7], es decir, el uso del poder estatal para alterar la reproducción de la fuerza de trabajo y asegurar la supervivencia de la población no trabajadora en la sociedad capitalista. Dentro de la reproducción de la fuerza de trabajo se incluye no solo la manutención de los trabajadores, sino también el reemplazo generacional, es decir, la educación y socialización de los niños. En cuanto a los grupos que no trabajan, se encuentran centralmente quienes no están capacitados para trabajar[8], los ancianos (extrabajadores) y parte de la población potencial de la fuerza laboral, que se encuentran desempleados. En términos marxistas, estos últimos serían parte del ejército de reserva del trabajo; su mantenimiento se puede incluir en el apartado de mantenimiento de la fuerza de trabajo. Una de las características del Estado de Bienestar ha sido la mayor transferencia de recursos hacia estos sectores. Los mecanismos de intervención son varios, desde los servicios sociales, la educación, la asistencia social y los programas de mano de obra, hasta los subsidios familiares, las diferentes clases de ayuda del seguro, las políticas de vivienda y los servicios sanitarios, entre otros (Gough, 1979).

Offe, que cuestiona la mirada instrumentalista, consideraba que esta presuponía que el Estado era un instrumento neutral, potencialmente utilizable por cualquier clase social. Para el autor, el Estado era un conjunto de redes o formalismos acumulados históricamente, que condicionan las interacciones sociales. Era en las propias rutinas, intereses y estructuras formales de la organización estatal en la que se expresan los intereses de la clase dominante más que en las estrategias de las clases externas a ellas (Canroy, 1993). En este sentido, el Estado puede verse como un conjunto de instituciones articuladas en torno al funcionamiento de normas específicas tendientes a regular el funcionamiento de la economía, garantizando que dicha forma de producción se legitime e impidiendo una entrada en desequilibrio social. Estas funciones se relacionan, por un lado, con la acumulación de capital y, por otro lado, con la legitimación de dicho proceso. Lo que el autor plantea es que la propia dinámica del sistema capitalista conlleva la necesidad de  intervenciones por parte del Estado, ajenas a las formas mercantilizadas de intercambio[9] (Canroy, 1993; Gómez, 2007).

Desde este enfoque se sostiene que el Estado debe garantizar la expansión de la economía, pues su propia existencia depende de los recursos derivados de la acumulación de capital a través de la recaudación impositiva. De este modo, el Estado debe garantizar las condiciones de acumulación de la esfera económica, es decir, crear las condiciones económicas para la inversión privada, ya que él también percibe, vía impuestos, una parte del plusvalor generado en el proceso privado de acumulación. Luego, al promover la acumulación, no solo debe crear y sostener las condiciones necesarias para que esta se produzca, sino también controlar las posibles amenazas provenientes tanto de la competencia entre capitales como de la clase obrera. Esta necesidad de legitimar ante las masas el proceso de acumulación el Estado tiende a presentarse como neutral, en la medida que tampoco garantiza la preeminencia de una determinada fracción del capital individual (Gómez, 2007).

En función de este marco, el principal problema que veía Offe era el de reconciliar dinámicamente los requerimientos de acumulación con los de legitimación. Las dificultades en la acumulación eran inherentes a la propia dinámica del capitalista y su tendencia a la crisis. El Estado se desenvuelve en respuesta a las crisis que genera el propio sistema de producción capitalista, enfatizando así la autonomía relativa del Estado, en la medida en que la burocracia se torna como un mediador «independiente» de la lucha de clases inherente al proceso capitalista (Carnoy, 1993).

Si bien  las perspectivas de O’Connor, Offe y Gough presentan marcadas diferencias en sus ejes de análisis, nos interesa remarcar la relación que los diferentes autores plantean entre la necesidad de acumulación, la política social y la reproducción de la fuerza de trabajo. Siendo que el gasto público social está centralmente destinado a los trabajadores, con el objetivo dual de garantizar las condiciones de rentabilidad del capital y la legitimidad del proceso, las partidas de gasto social intervienen en la reproducción de la fuerza de trabajo, en función de la lucha de clases, la dinámica de acumulación y la necesidad de legitimación que se desprenden de este proceso. A partir de este enfoque, se analiza a continuación la dinámica del gasto social en la Argentina para el período 1993-2009.

 

2. La reproducción de la fuerza de trabajo en la Argentina y sus fuentes de financiamiento en 1993-2009

El objetivo del análisis empírico es analizar las características, rupturas y continuidades del gasto social y la reproducción de la fuerza de trabajo bajo las distintas fases y modelos macroeconómicos que rigieron durante el período 1993-2009 en la Argentina.

En base al marco teórico presentado, nos centramos por un lado en la dinámica del  financiamiento del Estado en la reproducción de la fuerza de trabajo a través de la política de gasto social, su incidencia en el ingreso y en el consumo de los trabajadores, para lo cual analizamos la evolución del gasto público enfatizando el carácter dual de esta partida presupuestaria, tanto en aquellos elementos que favorecen a la acumulación como los destinados a sostener los equilibrios sociales necesarios. Para ello, desarrollamos una propuesta metodológica que nos permita abordar este problema de forma empírica, con las fuentes de información disponibles.

Si bien se propone estudiar estos procesos para el período de la Convertibilidad y Post-Convertibilidad, se distinguen los ciclos de crecimiento de los de recesión, centralmente por el rol que ocupa el gasto social cuando la economía entra en crisis. Por lo tanto, se plantean tres subperíodos:

-  1993-1998: régimen de Convertibilidad con crecimiento económico, si bien en el año 1995 hubo recesión, el crecimiento promedio de dicho período fue de 4,1% anual y entre 1993-1998 el PBI aumentó un 21,8%.

-  1999-2002: crisis de Convertibilidad y devaluación, la caída promedio anual de la actividad en este período fue de 4,9%, lo que implicó una caída total del producto a lo largo del periodo del 15,4%.

-  2003-2009: régimen Post-Convertibilidad fase de recuperación y crecimiento, la tasa de crecimiento promedio de este período fue del 7,5% anual y el PBI aumentó un 50,8%.

Con relación a tercer período, dada la discontinuidad de las fuentes de información utilizadas no resulta metodológicamente consistente avanzar en los años subsiguientes de este modelo, es decir, avanzar hasta el año 2014. A su vez, debemos tener presente que, en la segunda etapa de la Post-Convertibilidad, tanto la dinámica de creación de empleo, la evolución salarial como la política de gasto social fueron significativamente diferentes a los primeros años del proceso, con lo cual, los resultados que se desprenden de este análisis, no pueden generalizarse para el total del período.   

 

2.1. El gasto público social: del estancamiento a una participación creciente del Estado

El Gasto Público Social es una partida presupuestaria que podemos asumir que está dirigida prácticamente en su totalidad a la fuerza de trabajo. Sus principales componentes son los gastos en educación, salud, vivienda, previsión social, trabajo y seguridad social. 

Dado que gran parte de los componentes del gasto social están descentralizados a nivel provincial y municipal, como es el caso de la salud y educación, para este análisis la fuente de información que utilizamos es el Gasto Público Consolidado (GPC) elaborado por la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (DNCN). Este incluye las erogaciones del Sector Público No Financiero correspondientes a los tres niveles de gobierno (el de la Nación, el de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), y el de los Municipios). Los valores de gasto que se presentan comprenden tanto las erogaciones corrientes como las de capital. 

En el período de crecimiento de 1993 y 1998, el gasto público social se mantiene en torno al 20%. Hacia fines del año 1998 la economía entra en una fase recesiva y, dada la inelasticidad del gasto ante la caída de la actividad, se produce un incremento significativo en su participación sobre el PBI, aumentando entre el año 1998 y el 1999 en un nivel de 4 puntos porcentuales. Cuando observamos el gasto promedio per cápita en valores constantes, encontramos que este se mantiene relativamente constante, es decir, el incremento en la participación no se explicaría por el aumento del gasto sino por la caída del producto.

Esta tendencia es más que revertida con la salida del régimen de convertibilidad cambiaria en enero del 2002. La inflación que trajo aparejada la devaluación del peso implicó una caída del gasto real del 35%, lo que implicó que entre el año 2001 y el 2002, en un contexto de recesión económica,  el gasto público pasa de representar el 35,6% del PBI al 29,5% y el gasto social, del 22% al 19% del PBI.  Esto refleja cómo las devaluaciones pueden tener efectos regresivos no sólo por la caída del costo salarial, sino también por la reducción de las transferencias del Estado a los sectores más vulnerables, aún en contextos sociales muy caóticos como el que atravesaba Argentina en este período.

El gasto público social empieza a aumentar significativamente en términos reales a partir del año 2004 y ya desde del año 2005 incrementa su participación en el PBI. En el año 2007, ya se recompone el efecto de la devaluación y, de allí en adelante, su participación continúa creciendo, de tal manera que, hacia el 2009, el gasto público social alcanza el 27,7%, esto representa cerca de un 40% más que los valores registrados al inicio de la Convertibilidad.

El análisis per cápita a valores constantes del año 2001[10] permite aproximarnos al valor de las transferencias reales que realiza el Estado a través de esta política. Como se observa en el gráfico n.°1, el gasto público social promedio se mantuvo relativamente constante durante la convertibilidad en torno a los $1600 anuales. La devaluación implicó una fuerte caída, llevándolo a $1113. A partir del año 2004, aumentó sistemáticamente, alcanzando en el año 2006 los $1591, un valor cercano al que regía en la década anterior. Desde entonces continuó aumentando, de tal manera que hacia el año 2009 se ubicaba en un valor de $2.219, cerca del doble del valor registrado en el año 2002 y un 26% superior al máximo nivel registrado en la Convertibilidad durante el año 1999.

 

Gráfico N.°1.  Gasto Público Total y Gasto Público Social Consolidados. Período 1993-2009.

Fuente: elaboración propia en base a DNCN-INDEC

 

Lo que reflejan estos datos es una marcada diferencia en el rol y el nivel de intervención del Estado en los distintos períodos de análisis. El crecimiento económico de la Convertibilidad hasta el año 1998, no fue acompañado por un incremento significativo en el gasto ni total ni social, luego, el período recesivo presenta incremento de ambas partidas, centralmente como consecuencia de la caída del producto, y la devaluación implica una caída del gasto en ambos niveles, en términos reales y como porcentaje del producto.  Es recién, a partir del año 2003 y con más fuerza a partir del año 2004 que la política de gasto asume una dinámica sumamente expansiva, superando a partir del año 2007 los niveles en todo el periodo anterior.

Finalmente un indicador que permite aproximarnos a la evolución de la participación del Estado en el financiamiento de la reproducción de la fuerza de trabajo, es la participación del Gasto Público Social (GPS) sobre los ingresos de los asalariados (RTA). Si consideramos que esta partida está dirigida a los trabajadores, tanto en forma de bienes y servicios provistos, bienes de consumo colectivo, como de transferencias monetarias, el consumo total de los trabajadores estaría conformado tanto por el consumo realizado con sus ingresos salariales, como por aquel financiado a través del Estado. La relación entre ambos indicadores nos permite ver, la evolución de la participación relativa de cada componente, para lo cual construimos un indicador de participación del gasto social en ingreso total de los trabajadores:

Participación del Gasto Social en el ingreso total de los trabajadores: GPS/ (GPS+RTA)

Al analizar esta relación, encontramos que entre el año 1993-1998 el gasto social representa cerca del 18% de los ingresos de los trabajadores sin presentar variaciones significativas en esos años, en los años de crisis la participación del gasto se eleva hasta alcanzar en el año 2001 un 20,1%  y luego en el año 2002 la participación vuelve a caer al 18,4% como consecuencia del impacto de la devaluación. Esta tendencia cambia radicalmente a partir  del año 2004, en el marco de un fuerte crecimiento de los ingresos de los trabajadores y como ya hemos visto de una  política fiscal expansiva. Entre el año 2004 y el 2009, el gasto social tiende a tener una participación cada vez mayor en los ingresos de los trabajadores, pasando de representar el 18,4% de la RTA hasta alcanza en el año 2009 el 25,2%.

 

Gráfico N.°2. Gasto Público Social/Ingreso Total de los Trabajadores. GPS/(GPS+RTA). Período 1993-2009.

Fuente: elaboración propia en base a DNCN-INDEC.

 

Debemos tener presente que esto no se trata en su totalidad de una transferencia vertical de ingresos, pues los trabajadores a través del pago de impuestos financian al menos parte de este consumo colectivo. Para profundizar el aspecto distributivo de la política fiscal deberíamos analizar el salario social neto, incorporando la incidencia de la estructura tributaria y sus modificaciones para el período de análisis. Si bien este aspecto no es objeto de esta investigación, recordemos que en la medida en que los trabajadores en su conjunto enfrenten una presión tributaria directa por debajo de la presión del gasto, estarán recibiendo netamente parte del excedente generado en la economía.

 

2.2. Los componentes del gasto social: la reproducción de la fuerza de trabajo y el proceso de acumulación del capital

Aspectos metodológicos

Hemos visto que, desde el año 2004, se impulsa en la Argentina una política de gasto sumamente expansiva. Ante este tipo de medidas, la ortodoxia económica tiende a alertar sobre el «exceso de gasto público», la ineficiencia de la intervención del Estado y el riesgo de pérdida de competitividad económica. Sin embargo, es posible que gran parte de este gasto, lejos de ser una carga para el proceso de acumulación, esté orientado a satisfacer las demandas del capital, incrementar la productividad de la fuerza de trabajo y garantizar las condiciones de estabilidad social y la legitimidad necesarias para el proceso de acumulación del capital (O’Connor, 1973; Gough, 1979, 2003). La reproducción de la fuerza de trabajo y, por lo tanto, la continuidad del ciclo de acumulación de capital solo es posible con la intervención del Estado y, en este proceso, la política de gasto social ocupa un lugar central.

Es decir, si bien el gasto social está destinado centralmente a los trabajadores, como analizamos en el marco teórico, desde el esquema de O’Connor y Gough podemos identificar que existen dos funciones en esta intervención. La primera, que los autores denominan «Capital Social», está conformada por el gasto en la inversión social y el consumo socia: uno aumenta la productividad del trabajo y el otro socializa el costo de reproducción de la fuerza de trabajo. La segunda se vincula con los «Gastos Sociales necesarios» para mantener la armonía y equilibrio social.  

Uno de los problemas que aparece al intentar analizar la dinámica del gasto y el presupuesto a partir de las categorías mencionadas es, por un lado, la falta de antecedentes de este tipo de trabajos empíricos para la Argentina y, por el otro, la distinta matriz teórica que rige las categorías marxistas mencionadas y aquellas que determinan las características de las fuentes de información disponibles para este tipo de análisis.

En relación con los antecedentes empíricos sobre este tipo de trabajo, debemos mencionar, en primer lugar, el trabajo de O’Connor (1973), en el que el autor analiza para Estados Unidos, en la década del ’60, la evolución del presupuesto federal dentro de una lógica de Estado bélico-asistencial. Gough (1975, 1979), desde esta misma lógica, analiza la composición del gasto público en varios países de Europa y Japón durante los años ’60 y ‘70, tratando de enfatizar el rol de la lucha de clases en la evolución de los servicios sociales. En el año 2003, este autor profundiza el análisis sobre la política social y la competitividad, actualizando su análisis para los años ‘90. Luego, Miller (1986) realiza un detallado análisis del gasto público en Estados Unidos para el período 1952-1980, registrando una caída del gasto público necesario y un incremento del gasto en capital social o productivo. Shaikh y Tonak (1987, 2000) analizan el efecto neto del gasto público y los aportes tributarios de los trabajadores en Estados Unidos a partir de la categoría de salario social neto, cuestionando el efecto redistributivo del Estado de Bienestar en Estados Unidos.

En cuanto a la Argentina, los antecedentes más cercanos que existen en relación con este marco teórico son los trabajos de Marshall (1984, 1988), en los cuales se analiza el impacto distributivo del gasto social y su incidencia en el consumo de los trabajadores (a partir del concepto de salario social) entre los años ‘50 y ’70, y luego, entre el ’76 y el ‘83. Luego, Cortes y Marshall (1991, 1993) analizan la intervención del Estado y la política social en la regulación de la fuerza de trabajo bajo los distintos modelos macroeconómicos de la Argentina entre 1890-1990. Más recientemente, el trabajo de Seiffer et al. (2012) hace un análisis entre el proceso de acumulación en Argentina y Venezuela, la población trabajadora «sobrante» y la política social en ambos países, analizando el fuerte crecimiento de la política asistencial en el período 2003-2010.

En esta investigación plantemos un análisis empírico a partir de los aportes de los autores de tradición marxista, principalmente de O’Connor, con la noción de dualidad del gasto social en su función de legitimación y acumulación. Partimos de la noción de que el gasto social está dirigido a la reproducción de la fuerza de trabajo (Gough, 1979; Meillasoux, 1977). Algunas partidas estarán principalmente vinculadas a las funciones de acumulación, tanto por incrementar la productividad del trabajo o bien por reducir el costo de reproducción de la fuerza de trabajo, las que identificamos como Gasto en Capital Social, mientras que otras están orientadas a garantizar la armonía social necesaria para legitimar el proceso de acumulación[11], ya sea garantizando la reproducción durante la inactividad o en situación de desempleo o precariedad laboral, las que identificamos como Gasto Social Necesario. Adaptar las partidas presupuestarias a estas categorías es una tarea compleja. En primer lugar porque, como plantea O’Connor (1973), en las distintas áreas del Estado se da el carácter dual y contradictorio del gasto: diferentes áreas cumplen simultáneamente las funciones de acumulación y legitimación. En este sentido, en base a la bibliografía de referencia y antecedentes empíricos, buscaremos identificar cada partida según la función que consideremos predominante. Luego, nos encontramos con la necesidad de adaptar las fuentes de información disponible, con nuestras variables de análisis.

Para ello proponemos las siguientes categorías de análisis del gasto público social:

1- Asalariados y sus familias: es el gasto orientado a reproducción de la fuerza de trabajo ocupada y el reemplazo generacional, compuesto por los gastos destinados a  trabajadores activos ocupados y sus familias. Principalmente, es un gasto en Capital Social y está conformado por gastos de consumo (vivienda, urbanismo, servicios, asignaciones, etcétera) y gastos en inversión social (centralmente educación).

2- Población excedente: es el gasto orientado a garantizar la reproducción de la fuerza de trabajo excedente, es decir, a los trabajadores que o bien están desocupados, o bien se encuentran en una situación de precariedad laboral (trabajadores informales y de bajos ingresos), de tal manera que sus salarios no alcanzan para financiar la reproducción propia y de sus familias. Está representada por aquellos que forman parte de la reproducción de la fuerza de trabajo. Centralmente, se trata de un Gasto Social Necesario, en tanto que regula el grado de conflictividad social. Incluye las partidas de asistencia social, seguro de desempleo, prestaciones sociales, entre otros.

3- Exasalariados: es el gasto orientado a la manutención de la fuerza de trabajo durante la inactividad, a las personas mayores en edad de jubilarse (ex trabajadores). También lo hemos definido como un gasto que responde en mayor medida al Gasto Social Necesario, pues la cobertura de la población mayor también contribuye a la armonía con el sector de los trabajadores.

Es decir que, en primer lugar, la categoría uno, orientada a la reproducción de los trabajadores ocupados y el reemplazo generacional, responde en mayor nivel a aquellos elementos que tienden a garantizar rentabilidad y el ciclo de acumulación. Luego, los puntos 2 y 3 incluyen gastos que en mayor medida están orientados a garantizar los equilibrios sociales. Sin embargo, las características de los gastos necesarios son muy diferentes entre sí. Mientras que el gasto en la población excedente nos remite a una situación de población trabajadora que no logra obtener sus ingresos mínimos en el mercado de trabajo, es decir, a una característica del proceso de acumulación, el gasto en los extrabajadores está más asociado a los derechos y beneficios acumulados por los trabajadores.

En cuanto a la fuente de información utilizada, es el Gasto Público Consolidado elaborado por la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Se trata de la consolidación del gasto social de la nación, las provincias y los municipios, que es la fuente que nos permite analizar este problema, dado que en la Argentina gran parte de ciertos servicios sociales centrales, como la salud y educación, están descentralizados.

 

Categorías de análisis según componentes del Gasto Público Consolidado

Asalariados y reemplazo generacional

Exasalariados

Población Excedente

Educación, salud, vivienda, urbanismo, otros servicios urbanos, asignaciones familiares.

INSSJYP (atención de la salud, prestaciones sociales), previsión social.

Atención pública de la salud, programas de empleo y desempleo, prestaciones sociales, promoción y asistencia social.

 

Por último, debemos mencionar nuevamente que en esta etapa de la investigación no abordamos el problema de la presión tributaria y la incidencia distributiva de este gasto. Es  decir, este gasto puede o bien ser el resultado de una transferencia capital trabajo, o bien ser financiado por los mismos trabajadores a través de sus aportes tributarios. Por otra parte, también existen otras partidas de Gasto Público, que no son gasto social, y sirven a los fines mencionados, pero no son objeto de análisis en esta investigación.

 

Componentes del Gasto Social

En el siguiente gráfico, vemos la evolución de la participación de las distintas categorías propuestas del  gasto público social en el producto,  para el período 1993-2009.   

En primer lugar, se observa que durante el período 1993-1998  no hay cambios rotundos en la composición del gasto público social como tampoco de su participación en el producto, más allá de un leve incremento del gasto en exasalariados desde 1994, que vuelve a descender entre 1996-1998. El gasto en asalariados y exasalariados se ubica por encima del 8% del PBI, mientras que el gasto en la población excedente representa cerca del 3% del PBI, con un leve incremento en el año 1997-1998.

Desde el año 1999, la economía entra en crisis. Esto generó un incremento de la participación de todos los componentes del gasto público sobre el producto, como ya hemos mencionado. Este fenómeno se explica no tanto por una política de gasto expansiva sino como consecuencia de la caída del PBI. En el período 1999-2001, gana participación el gasto orientado a asalariados. A partir del año 2002, luego de la salida del régimen de convertibilidad, cae la participación de los gastos a asalariados y exasalariados, mientras que el gasto en población excedente aumenta levemente su participación sobre el PBI, pues pasa del 3,7% al 4%. Es decir, si bien el gasto en población excedente cae en términos reales, esta disminución es menor que la caída del producto en ese año, que fue del 10,9%, con lo cual su peso en el producto tiende a incrementar. Esto es razonable en el contexto de fuerte crisis económica y de tensión social que atravesaba el país en ese momento. Recordemos que el PBI en el año 2002 cayó un 10,9%, la tasa de desocupación alcanzó el 21,5% y la pobreza a más del 50% de las personas; fue así que las partidas orientadas a evitar el caos social son los componentes del gasto que en este período se primero se tratan de recomponer.

El proceso de recuperación económica iniciado en el año 2003 será acompañado, recién a partir del año 2004-2005, por un fuerte crecimiento en todos los componentes del gasto social. En la medida que avanza el ciclo, se va configurando una estructura de gasto público social, en la que aumenta cada vez más la participación de los recursos destinados a los asalariados y sus familias. Mientras que en el período 1993-1998 se da una mayor participación del gasto en exasalariados en relación con los asalariados, esta relación se revierte a partir del año 2003. Por último, vemos que a pesar de la recuperación del empleo y los salarios ya desde los años 2006-2007, el gasto en población excedente se mantiene en niveles elevados en comparación a los niveles de la década anterior.

 

Grafico N.°3. Participación del Gasto Público Social según categorías de análisis. %PBI. Período 1993-2009

*asalariados y sus familias

Fuente: elaboración propia según DNCN.

 

Luego, si analizamos la composición del gasto social en relación con sus funciones, encontramos que el gasto necesario, que está conformado por el gasto a los ex trabajadores y a la población excedente, aumenta significativamente durante el periodo de crisis. Luego,  en el período Post-Convertibilidad, el gasto en extrabajadores se ubica en niveles significativamente inferiores a los de la década anterior, mientras que el gasto en población excedente aumenta su participación. Es decir que, si bien el gasto social del período 2003-2009 es sustancialmente más elevado que el registrado en el período 1993-1998, la composición de este tiene una mayor participación del gasto hacia asalariados que lo hemos identificado como un gasto en capital social. En cuanto a la menor proporción del gasto necesario, se explica centralmente por la pérdida de participación de los recursos destinados a los extrabajadores, más que a la población excedente. Este último componente, a pesar del crecimiento del empleo y salarios, tiende a estabilizarse en los últimos años de período en niveles superiores a los que regían en el período de crecimiento de la convertibilidad, tanto en relación con el producto como en relación con el gasto social.

 

Gráfico N.°4.  Componentes del gasto público social. Porcentajes sobre el gasto social total. Período 1993-2009

*Es la suma del gasto en población excedente y en ex trabajadores.

Fuente: elaboración propia en base a DNCN.

 

En este sentido, se abren varios interrogantes. En primer lugar, es probable que, en el contexto de la fuerte crisis social que atravesó argentina entre 1999 y 2002, con la previa desarticulación de los mecanismos formales de inserción laboral que fue generando el modelo neoliberal,  el Estado haya tenido en un principio que realizar mayores inversiones sociales para garantizar la cohesión social que legitime ciclo de acumulación. En este primer período, se tiende a ligar esta dinámica con el lanzamiento del Programa de Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD), que estuvo dirigido de manera prioritaria a los hogares que habían caído en situación de indigencia y pobreza. Si bien el programa comenzó en el año 2002, la cobertura se extendió de manera acelerada, de tal manera que, a mediados del año 2003, cerca de 2 millones de hogares recibían este beneficio. Pero, una avanzado el período, vemos que luego del año 2006, cuando el empleo y el producto ya habían alcanzado los niveles previos a la crisis, vemos que el gasto en población excedente tiende a estabilizarse en valores significativamente superiores a los registrados en la década del ‘90, lo cual nos lleva a preguntarnos en qué medida esto responde al proceso de acumulación en cuanto su dificultad para integrar en condiciones dignas a la población trabajadora y en cuanto a las nuevas demandas sociales que resultan del nuevo contexto socioeconómico.

 

3. Reflexiones finales

El enfoque que hemos tomado en esta investigación plantea la relación que existe entre las características del régimen de acumulación y la política social, con el objetivo de explicar, en los años ‘60 y ‘70, en una fase del capitalismo monopólico, el crecimiento y las crisis de los Estados de Bienestar. En este trabajo, hemos retomado algunos de los conceptos  más relevantes de este enfoque con el objetivo de comprender la dinámica del gasto social en la Argentina a lo largo del  período 1993-2009.

A partir del análisis empírico, encontramos que entre el año 1993 y el 2009 se da una participación cada vez mayor del Estado en la financiación a través de la política de gasto y de la reproducción de la fuerza de trabajo. Hacia el año 1993, este representaba el 23% de los ingresos laborales (retribución al trabajo asalariado) y centralmente desde el año 2003, esta proporción fue creciendo de tal manera que hacia el 2009 representaba el 33,7%.

Mientras que la política neoliberal que se desarrolló durante la década del ‘90 tuvo como mecanismo de acumulación la generación de desempleo, precarización laboral y caída de los salarios, la política de gasto social no tuvo una expansión significativa. La participación del gasto en la retribución al trabajo asalariado se mantuvo en torno al 18% en todo el período 1993-1998. La crisis económica que comienza en el año 1999 y que alcanza su máxima expresión en el año 2002 generó una profundización en los niveles de pobreza y desempleo, y con la devaluación cambiaria se produce una importante caída en el gasto del Estado y de los ingresos de los trabajadores. Finalmente, el período de crecimiento que se inicia en el año 2003 presenta, al menos hasta el año 2007-2008, un proceso de acumulación en el que se incorpora a una masa creciente de trabajadores, con un aumento de los salarios reales. A su vez, en esta etapa el gasto social es sumamente expansivo, el Estado tiende a financiar una proporción cada vez mayor de esta fuerza de trabajo; las políticas activas en materia de salud, educación y vivienda explican gran parte de este proceso. En estos años, la participación del gasto en la retribución al trabajo asalariado alcanza el 25,2%

En relación con el análisis de la composición del gasto social, planteamos, siguiendo centralmente las categorías de O’Connor (1973), que este cumple dos funciones: por un lado, la de garantizar la rentabilidad del sector privado y, a su vez, la de mantener los equilibrios sociales. En la primera ubicamos los gastos hacia los asalariados y su reemplazo generacional, mientras que en la segunda los destinados a la población excedente y a los extrabajadores. En base a este análisis, hemos visto que la política social ha tendido a favorecer ciertos componentes sobre otros en las distintas fases.

Durante los años ‘90, en los que el gasto social aumentó muy levemente, encontramos que las partidas destinadas a los trabajadores y a sus familias tuvieron una caída significativa,  mientras que el gasto hacia la población excedente tuvo un leve incremento. Por otra parte, los gastos hacia los extrabajadores también tuvieron una tendencia descendente.

 En el período de crisis, se va a dar una mayor participación en el gasto destinado a la población excedente y aún en el año 2003, ya iniciado el proceso de recuperación, este sigue aumentando y alcanza su máximo nivel, el 23% del gasto social y el 4,4% del producto. Esto responde centralmente al grado de conflictividad social en el contexto de fuerte crecimiento del desempleo y pobreza en estos años.

A partir del año 2003, comienza un proceso que va a presentar importantes quiebres en relación con el período 1993-1998. Desde el régimen de acumulación, se da un crecimiento con fuerte incorporación de mano de obra y, al menos hasta el año 2007-2008, de incremento de los salarios reales. Recordemos que, en el año 2006, por primera vez se perforan los dos dígitos en la tasa de desempleo y los salarios reales ya superan los niveles del año 2001. El gasto social tiene un comportamiento fuertemente expansivo, con un mayor crecimiento del gasto destinado los asalariados, y luego de las partidas destinadas a los exasalariados. Si bien los recursos destinados a la población excedente tienden a perder peso sobre el gasto total, su participación sobre el producto es creciente. Tal es así que, hacia el año 2009, alcanza el 5% del PBI, el valor más alto de todo el período.

La interpretación de este último período resulta un poco más compleja, en primer lugar porque el crecimiento del empleo y de los salarios se da en un contexto en el que existe una proporción importante de la fuerza laboral que no logra ser incorporada formalmente a la estructura productiva, cuyos ingresos se encuentran muy por debajo de aquellos trabajadores ocupados en sectores formales[12]. Este proceso pareciera reflejarse en el gasto social, por un lado, un Estado que gasta en reducir el costo de reproducción de una parte de la fuerza de trabajo que viene elevando su nivel de vida (a través del gasto a los asalariados) y, por el otro, tiene que destinar cada vez más recursos a sostener los equilibrios sociales hacia aquella parte de la fuerza de trabajo que no logra beneficiarse plenamente de este proceso (gasto en población excedente).

A su vez, el proceso que comienza en el año 2002-2003 implica no solo un cambio en las fracciones de capital dominante, sino también en la emergencia de las clases populares en la arena política, lo cual abrió una nueva situación sociopolítica que puso límites y condicionó el relanzamiento del proceso de acumulación (Varesi, 2009). De este modo, los cambios en el nivel y en la composición del gasto, también se van a explicar en parte por la nueva reconfiguración de las relaciones de fuerza de los distintos sectores de la sociedad y otras exigencias, tanto de acumulación como de legitimación del proceso.

Si bien en este trabajo nos hemos centrado en la descripción del gasto social a partir de las categorías planteadas, una comprensión más acabada de los elementos que explican esta dinámica requiere avanzar con mayor profundidad en aquellos aspectos vinculados tanto con el proceso de acumulación de capital como con las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo.

 

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[1] Lic. Economía UNLP. Investigadora UMET-Núcleo de Economía y Trabajo (NEET). Correo electrónico: pili008@hotmail.com

[2] Teóricamente, en Marx, el Valor de la Fuerza de trabajo se define como el valor de los medios de subsistencia necesarios para la producción y reproducción de la fuerza laboral. Esto implica no solo la manutención de los trabajadores activos, sino también su reemplazo generacional y sostén durante la vejez. Una particularidad de este concepto es que los medios de subsistencia hacen referencia a un nivel normal de vida, lo cual le da una dimensión «histórico-social» al proceso de reproducción de la fuerza de trabajo (Dobb, 1975; Meillassoux, 1977).

 

[3] El salario indirecto no puede considerarse en sí mismo como una transferencia vertical a los trabajadores, es decir, de capital trabajo, pues el componente indirecto puede representar una transferencia horizontal de ingresos financiada a través del pago impuestos que recaen sobre la misma clase trabajadora. En este sentido, una categoría más apropiada para trabajar este proceso es el de salario social neto (Marshall, 1984; Shaikh y Tonak, 2000)

 

[4] En la tradición marxista, el trabajo productivo es aquel que genera valor; en consecuencia, los trabajadores del Estado, aunque realizan trabajo excedente, no generan tal valor, dado que el valor y el plusvalor es generado en el sector privado y transferido a Estado mediante los impuestos. En este sentido, O’Connor plantea que el gasto social puede ser considerado productivo tanto como los gastos en capital social, dado que, en igualdad de condiciones, elevan la tasa de rentabilidad. Por tal motivo, el autor plantea que son «indirectamente productores de plusvalor».

[5] O’Connor sostiene que el avance del capitalismo monopólico requiere cada vez más la presencia de un Estado de Bienestar que resuelva los propios desequilibrios que genera el proceso de acumulación.

 

[7] La reproducción de la fuerza de trabajo implica la manutención de la población trabajadora activa, su reemplazo generacional y la manutención durante el período de inactividad (Gough, 1979; Melliaseux, 1977).

[8] Discapacitados, enfermos, entre otros.

[9] En Offe (1990), en el marco de un capitalismo tardío, las formas puras mercantilizadas de intercambio tienden al fracaso y, en este sentido, se hace necesaria la intervención del Estado en dicha esfera a partir de mecanismos ajenos a ella, esto es desmercantilizados, tendientes a restaurar el equilibrio.

[10] Dado que el Gasto Público Consolidado es deflactado por la DNCN por un índice elaborado en base al IPC e IPIM del INDEC, indicadores de precios que desde el año 2007 se encuentran fuertemente cuestionados. Para el período 2007-2009, deflactamos el gasto en base al IPC-7 provincias. Luego, para aproximar el gasto per cápita, consideramos la evolución de la población, según los datos del INDEC.

[11] En relación con el proceso de legitimación y armonía social, debemos tener presente que el grado de tolerancia de la sociedad al proceso de explotación tiene un carácter histórico, social y moral, que varía a lo largo del tiempo. Estas transformaciones en la sociedad que inciden en la composición del gasto son procesos sumamente complejos que no pretendemos abordar en esta investigación.

[12] Hacia el año 2009, el 36,2% de los asalariados están en situación de informalidad laboral. A su vez, en promedio, los trabajadores asalariados que están en el sector informal tienen ingresos un 50% por debajo de los ocupados en el sector formal.