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Presupuesto municipal para el hábitat informal en la
ciudad de Bahía Blanca durante el período 2015-2023

Lucía Andrea Díaz
IIESS/CONICET-UNS
lulidiaz13@gmail.com

Municipal budget for the informal habitat in the city of Bahía Blanca
during the period 2015-2023

Orçamento municipal para o habitat informal na cidade de Bahía Blan-
ca durante o período 2015-2023

Fecha de recepción: 6 de agosto de 2024
Fecha de aprobación: 19 de diciembre de 2024

Resumen
La desigualdad urbana que se estructura en la mayoría de las ciudades

latinoamericanas, revelado en el crecimiento los asentamientos informales,
ha motivado cambios en el marco normativo y en la forma de intervenir por
parte del Estado. Tal es el caso de la ley provincial 14.449 de Acceso Justo al
Hábitat que convoca a los gobiernos municipales a intervenir en esta proble-
mática. Este trabajo busca analizar la ejecución del presupuesto municipal
de Bahía Blanca (Argentina) destinado a cuestiones urbanas y habitaciona-
les en el periodo 2015-2023, en el cual entró en vigor la ley. Mediante una
metodología estadística descriptiva, se evalúa la aplicación de acciones es-
tatales dirigidas a reducir el déficit habitacional de la ciudad. Los principales
resultados reflejan una limitada cantidad de recursos destinados a tal fin y
una marcada subejecución de los mismos. El documento avanza en el estu-
dio del gasto público a nivel local, área poco explorada por la academia.
Palabras clave: presupuesto público, políticas habitacionales, informalidad
urbana, Bahía Blanca
Códigos JEL: H y R

Abstract
The urban inequality that is structured in most Latin American cities, re-

vealed in the growth of informal settlements, has motivated changes in the

Año 11. Nº 21. Enero 2025

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regulatory framework and in the way the State intervenes. Such is the case of
the provincial law 14.449 on Fair Access to Housing, which calls on municipal
governments to intervene in this problem. This work seeks to analyze the
execution of the municipal budget of Bahía Blanca (Argentina) destined for
urban and housing issues in the period 2015-2023, when the law came into
force. Using a descriptive statistical methodology, the application of state ac-
tions aimed at reducing the housing deficit of the city is evaluated. The main
results reflect a limited amount of resources destined for this purpose and
a marked under-execution of them. The document advances in the study of
public spending at the local level, an area little explored by academia.
Keywords: public budget, housing policies, urban informality, Bahía Blanca
JEL codes: H y R

Resumo
A desigualdade urbana que se estrutura na maioria das cidades latino-a-

mericanas, revelada no crescimento dos assentamentos informais, motivou
mudanças no marco regulatório e na forma como o Estado intervém. É o
caso da lei provincial 14.449 sobre Acesso Justo ao Habitat, que apela aos
governos municipais para intervirem neste problema. Este trabalho busca
analisar a execução do orçamento municipal de Bahía Blanca (Argentina)
destinado a questões urbanas e habitacionais no período 2015-2023, perío-
do em que a lei entrou em vigor. Utilizando uma metodologia estatística des-
critiva, avalia-se a aplicação de ações estaduais voltadas à redução do déficit
habitacional da cidade. Os principais resultados refletem uma quantidade
limitada de recursos atribuídos para este fim e uma acentuada subexecução
dos mesmos. O documento avança no estudo dos gastos públicos em nível
local, área pouco explorada pela academia.
Palavras-chave: orçamento público, políticas habitacionais, informalidade
urbana, Bahía Blanca
Códigos JEL: H y R

Lucía Andrea Díaz

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Introducción
En la actualidad más de la mitad de la población mundial vive en ciudades

(en América Latina y el Caribe, la cifra asciende al 80%) (Programa de Na-
ciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 2022). Sin embargo, la
expansión urbana ha sido de carácter desigual, manifestándose con mayor
profundidad a través del gran crecimiento de los asentamientos urbanos
informales, donde se superponen una diversidad de privaciones relativas
al hábitat urbano (Cravino, 2008; Canestraro, 2012).

Asimismo, en las últimas décadas, se ha pasado de considerar el derecho
a la vivienda, como techo o refugio, a postular el derecho a la ciudad con
mayor fuerza. Este viene a reconocer que las problemáticas del hábitat van
más allá de la mera necesidad de habitar una vivienda, que también invo-
lucra otros aspectos espaciales, dimensiones físicas, económicas, socia-
les, ambientales, políticas y culturales, como el acceso a servicios básicos
(agua, electricidad, cloacas, recolección de residuos), el entorno de la vi-
vienda (estado de aceras y calles, asfalto, iluminación, etcétera), la cercanía
a instituciones educativas y de salud, disposición, Estado y atractividad de
las áreas de recreación, conexión con el resto de la ciudad, distancia a pun-
tos de contaminación y disposición de residuos (Lefebvre, 2013; Harvey,
2013; Garnier, 2012; Borja, 2019).

Por su parte, la Argentina enfrenta un dilema histórico y de tensiones en
torno al desarrollo territorial y urbano, sobre todo el de carácter informal,
el cual se ha acentuado en los últimas veinte años. Se evidencia una su-
perposición de diferentes tipos de políticas, desde aquellas que buscan la
erradicación de los asentamientos informales, pasando por las que buscan
la integración urbana de los mismos, hasta las que pretenden soluciones
habitacionales brindadas por el mercado. Sin embargo, las mismas no han
sido suficientes para cubrir la demanda habitacional (creciente) de un gran
porcentaje de la población que habita en condiciones vulnerables (Cliche-
vsky, 2009; Fernández Wagner, 2008; Barreto, 2018; Granero Realini et al.,
2018; Di Virgilio, 2020).

La Ley de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires (Ley
14.449 de 2012) representa uno de los primeros instrumentos normativos
que comienza a proclamarse en relación a la idea del derecho al hábitat,
visibilizando la problemática de la creciente informalidad urbana. Para eso,
propone una batería de herramientas, la mayoría preexistente, destinada,
entre otras cuestiones, a mitigar las situaciones de hábitat informal y a
brindar apoyo a la producción social del hábitat. También define un con-
junto de dispositivos fiscales y extra fiscales para la obtención y adminis-
tración de recursos (tierra, dinero y obras), que adicionalmente impactan
en el funcionamiento de los mercados inmobiliarios y establece una serie
de mecanismos de participación ciudadana (Centro de Estudios Legales y
Sociales, 2017; Morales et al., 2013; Asociación Madre Tierra, 2016).

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La aplicación de la Ley de Acceso Justo al Hábitat recae casi plenamente
en los municipios, los cuales son los encargados de dictar ordenanzas de
reglamentación a aspectos específicos de la norma para su operatividad a
nivel local. La ciudad de Bahía Blanca, por su parte, en un contexto de prác-
ticas de urbanización desigual y desintegrada, adhirió en el año 2016 a los
principales lineamientos de dicha normativa.

Una de las formas de valorar cómo esta adhesión ha impactado en la in-
tervención pública en la problemática del hábitat en la ciudad es mediante
el análisis del presupuesto público, que se explica como uno de los prin-
cipales instrumentos de política pública. En su diseño, se fijan las priorida-
des sobre la forma en que serán asignados los recursos para afrontar las
diferentes demandas de la sociedad. En él están presentes algunas ideas
sobre los derechos sociales, la distribución del ingreso, el acceso a bienes
y servicios, las áreas priorizadas, entre otros.

El análisis de la ejecución presupuestaria permite cuantificar el volumen
de la inversión, por ejemplo, en materia habitacional, así como su evolución
e importancia relativa. El siguiente trabajo tiene por objetivo realizar un
análisis del presupuesto público municipal de la ciudad de Bahía Blanca
destinado a las cuestiones urbanas y habitacionales, durante el período
2015-2023, intentando observar si la adhesión a la ley provincial 14.449
ha generado algún impacto en el mismo. Además de estudiar los recur-
sos destinados a las políticas habitacionales en la ciudad, se examinará su
peso relativo respecto del presupuesto total que permitan obtener elemen-
tos para conocer el curso de las mismas durante esos años.

En particular, la inversión que se realiza en materia habitacional requiere
de decisión política expresada en los recursos destinados a tal fin, visi-
bles en el presupuesto público. Para ello, la generación de información y
el posterior análisis resultan relevantes para conocer el peso que tienen
las políticas habitacionales que buscan mejorar la informalidad urbana y
revertir las problemáticas que acarrean un gran porcentaje de la población.

La estructura organizativa del artículo comienza con un primer aparta-
do donde se expone el enfoque teórico-metodológico adoptado, luego,
se procede con el análisis del presupuesto en materia habitacional en la
ciudad de Bahía Blanca, en el cual se observan el grado de ejecución de
los diferentes programas referidos al hábitat e infraestructura urbana a
lo largo del período seleccionado, así como el nivel de participación de
estos en el presupuesto total. Finalmente, se buscan realizar unas últi-
mas reflexiones a modo de cierre y compartir algunas posibles líneas de
investigación a futuro.

1. Políticas habitacionales y el presupuesto público
El estudio de las políticas públicas refriere al “cómo, por qué y para qué

los gobiernos adoptan determinadas medidas y actúan o no actúan” (Hei-

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denheimer et al., 1990, p. 3) o, en palabras de Dye, (2011, p.1), “todo lo que
un gobierno decide hacer o no hacer”. De esta manera, la intervención del
Estado mediante las políticas públicas supone tomar una posición frente a
los conflictos sociales o cuestiones socialmente problematizadas.

Se entiende por política urbana al conjunto de intervenciones estatales
que, por acción u omisión repercuten en la forma en que se estructura, se
accede, se usa y se dispone el espacio urbano; así como en las condiciones
de vida que se generan (Oszlak, 1991).

Por su parte, el presupuesto público colabora a materializar el cumpli-
miento de las políticas y adquiere un carácter operativo a las orientaciones
de la programación económica y social. Además, ayuda a definir el nivel y
composición de los ingresos y gastos de las principales variables macro-
económicas de un Estado (Secretaría de Hacienda, 2008, p. 26).

Es entendido, a grandes rasgos, como “la expresión financiera del plan de
gobierno”, es decir, “una declaración de intenciones de las autoridades en
cuanto a qué gastos realizarán y qué fuentes de recursos utilizarán para
solventarlos” (López Acotto et al., 2016, p. 138).

En los sistemas de gobierno representativo, como ocurre en la Argentina,
la preparación y aprobación del presupuesto constituye un acto legislativo
fundamental y se lo considera como un instrumento de control tanto sobre
los actos de gestión y manejo de fondos públicos, como político, relacio-
nado con el costo y la eficiencia de los organismos estatales (Secretaría de
Hacienda, 2008; Plaza, 2012; López Acotto et al., 2016).

La ejecución presupuestaria persigue una lógica secuencial de diferentes
momentos en los cuales se registran las distintas erogaciones y recau-
daciones de los recursos, que permiten, entre otras cuestiones, identificar
pasivos y créditos planificados para el período, teniendo en consideración
aquellas obligaciones surgidas en los períodos previos (López Acotto et al.,
2016). Los datos referidos a los mismos pueden presentarse clasificados
según las diferentes categorías establecidas (Arraiza, 2019)1.

En primer lugar, se identifica el compromiso; en esta etapa se genera una
relación contractual con terceros (orden de compra, contrato, convenio, et-
cétera) que motivará, en el futuro, un egreso de fondos para cancelar una
deuda o para adquirir un objeto determinado (bien o servicio). Luego, se

1- Los gastos y recursos contemplados en el presupuesto operan de distinta manera. En
primer lugar, los topes de los gastos que se fijan en dicho documento pueden ser ejecu-
tados hasta el nivel máximo de las asignaciones financieras respectivas, mientras que en
los recursos no hay límites (ni techos); “ya que no se deja de recaudar aun cuando se halla
llegado al nivel previsto” (López Acotto et al., 2016, p. 139). A diferencia de los recursos que
son de continuidad temporal según las normas preexistentes relacionadas con el sistema
tributario que dan origen a los impuestos o gravámenes, las disposiciones relacionadas
con los gastos nacen y mueren en el transcurso del año presupuestario.

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procede con el devengado del gasto que implica la liquidación de la obliga-
ción de pago a terceros por la recepción de conformidad de bienes o ser-
vicios contratados o, por haberse cumplido los requisitos administrativos
para los casos de gastos sin contraprestación. Por último, se encuentra la
etapa del pago (pagado), la que refleja la cancelación de las obligaciones
asumidas en materia de gasto y permite conocer el grado de cumplimiento
de los compromisos contraídos (López Acotto et al., 2016; Secretaría de
Hacienda, 2008).

No obstante, el registro de la ejecución del presupuesto difiere del que se
realiza para la elaboración del presupuesto, ya que los recursos que efec-
tivamente consigue la administración pública pueden variar respecto de
los planeados. En particular, pueden ser mayores en términos nominales
por incremento del nivel general de precios y, con ello, de la recaudación, o
menores por moras en la percepción de tributos o tasas esperadas. Estas
variaciones generan una categoría nueva dentro del registro de la ejecu-
ción conocida como crédito vigente, que se corresponde con los fondos
que efectivamente se dispone para una determinada partida de gasto, in-
dependientemente de lo que se haya aprobado en el órgano legislativo al
inicio del período.

Dada la diversidad de recursos públicos y sus distintos regímenes de
percepción, los procedimientos de ejecución de los mismos carecen de
uniformidad. No obstante, se entiende que un recurso del Estado primero
es devengado cuando efectivamente se ha ejecutado y corresponde a los
fondos que han sido o deberán ser pagados en el corto plazo. Luego, se
percibe el recurso en el momento en que los fondos ingresan o se ponen
a disposición al organismo recaudador. Vale aclarar que aquellos recursos
devengados y no pagados de cada periodo se incorporan al crédito vigente
del periodo siguiente.

Respecto al presupuesto municipal, el mismo se contempla en diversas
normativas. Por un lado, se menciona en el artículo 192 inciso 5 de la Cons-
titución de la Provincia de Buenos Aires (Const, 1994) donde se indica el
procedimiento a seguir en la preparación, aprobación, ejecución y evalua-
ción del presupuesto. Asimismo, encuentra su correlato en los artículos
33-42 de la Ley Orgánica de las Municipalidades [LOM] (Ley 1079 de 1934),2
que establece, entre otras cuestiones, que la formulación y la aprobación
del presupuesto deben respetar un estricto equilibrio fiscal, es decir, no
se podrá autorizar ningún tipo de erogación sin determinar los recursos o

2- En la provincia de Buenos Aires, los municipios deben presentar el proyecto de ordenanza
del presupuesto público al órgano deliberativo local antes del 31 de octubre de cada año (Ley
1079 de 1934, art. 36), para que sea discutido, modificado y aprobado. Una vez aprobada la
Ordenanza, vuelve al Departamento Ejecutivo Municipal para su promulgación y publicación.

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fuentes de los mismos destinados a financiarlo. Adicionalmente, el presu-
puesto municipal ha sido reglamentado por medio del Decreto provincial
2980/00, el cual ordena, en línea con los postulados básicos desarrolla-
dos en la Ley Nacional N.º 24156 (1992), las cuentas públicas municipales
(Arraiza, 2019).

Dicho decreto provincial define la Reforma de la Administración de los
Recursos Financieros y Reales (RAFAM), el cual establece un modelo de
gestión municipal cuyo objetivo es el de acopiar datos y, sobre la base de
ellos, generar y emitir estados contables.

Por último, dado que el análisis siguiente refiere al presupuesto destina-
do a políticas habitacionales, especialmente las que tienen por objetivo
mitigar la informalidad urbana, resulta prudente aclarar qué concepción se
adopta de esta noción para realizar la investigación.

Se entiende a la informalidad urbana como un fenómeno multidimensio-
nal que involucra problemas relacionados con la propiedad del suelo urba-
no, las normas y regulaciones vigentes, el número y calidad de los servicios
provistos, la calidad ambiental del área en que tiene lugar el asentamiento
y el proceso de ocupación del mismo (Smolka, 2003; Clichevsky, 2009). Si
bien existen diversidad en los tipos que existen actualmente, prácticamen-
te todos suelen representar, de una u otra manera, la violación “del orden
legal establecido” (Fernandes, 2010, p. 13). Por lo tanto, las políticas que se
implementen para mejorar estas formas de habitar, deberán contemplar
un abordaje integral que considere las distintas dimensiones que refiere la
complejidad del fenómeno (Smolka, 2003).

2. Caracterización del hábitat informal en la ciudad de Bahía Blanca
Bahía Blanca es la ciudad cabecera del partido homónimo ubicado al

sudoeste la Provincia de Buenos Aires, sobre la costa atlántica, que, ade-
más, está integrado por las localidades de General Daniel Cerri, Ingeniero
White y Cabildo. Según el último Censo del 2022, el partido cuenta con
una población de 335.190 habitantes, lo que representa un crecimiento
aproximado del 11% con respecto al censo anterior. Esta cifra se encuen-
tra por debajo de la registrada en el total del país (14,4%) y la provincia de
Buenos Aires (12,2%).

La ciudad se caracteriza por ser un centro urbano a nivel regional que, por
un lado, cuenta con un puerto de aguas profundas que habilita la salida
natural de la producción agrícola de la región pampeana. Por otra parte,
posee un sector comercial y financiero, un polo petroquímico de gran tama-
ño y centros académicos en los niveles universitario y terciario. Asimismo,
constituye un nodo de comunicaciones y transporte a escala nacional (en-
tre el norte de la Patagonia y La Pampa) sustentado en su infraestructura
terrestre y aeroportuaria (Zingoni, 1998; Diez, 2010; Garriz, 2017).

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Bahía Blanca se ha destacado por el carácter desigual de la expansión ur-
bana, visible en un espacio heterogéneo, con fuertes contrastes y asimetrías,
y un déficit habitacional (tanto cuantitativo como cualitativo) que se profun-
dizó en las últimas décadas. También el acceso a la tierra ha estado marcado
por la capacidad económica de la población local, por la dinámica inmobilia-
ria, los precios del suelo y por la normativa urbana (Burstein y Pérez, 2004;
Garriz, 2017; Urriza, 2016; Díaz, 2023).

De esta manera, se identifica, por un lado, la zona norte de la ciudad con
mejores condiciones paisajísticas que motivan a que se localicen los grupos
poblacionales de estratos de ingreso altos y medio-alto, y en la cual desde la
década de los ‘90 se registran la mayoría de las inversiones de infraestruc-
tura y desarrollo urbano (Garriz, 2017; Urriza, 2016; Díaz, 2023). En contrapo-
sición, en el área sur-suroeste, la más baja de la ciudad, orientada hacia el
estuario y menos apta para el desarrollo residencial, se presentan la mayo-
ría de los conflictos habitacionales y medioambientales y se radican casi la

Fuente: Formiga y Garriz (2008)

Figura 1. Partido de Bahía Blanca

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totalidad de los denominados asentamientos urbanos informales. Según el
último dato del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), se iden-
tifican cerca de 35 barrios y asentamientos informales en el partido de Bahía
Blanca (Figura 2)3 (Ver Anexo 1).

En relación con el déficit habitacional, si bien no se han divulgado cifras
del último censo de 2022, los datos para 2010 registraban aproximadamen-
te 5650 hogares (5,5%) que residían en viviendas consideradas deficita-
rias4. Cifras más recientes recolectadas por el Instituto de Investigaciones
Económicas y Sociales del Sur (IIESS)-CONICET, mediante una encuesta

3- Consultado en https://www.argentina.gob.ar/habitat/integracion-socio-urbana/renabap
4- De los cuales 1,1% del total se corresponden con viviendas irrecuperables (ranchos, casi-
llas, locales no construidos para habitación o vivienda móvil) y 4,4% a viviendas recuperables
(casas tipo B, pieza en inquilinato, pieza en hotel familiar o pensión) http://estadistica.cba.
gov.ar/Consultas/Glosario/V/tabid/217/language/es-AR/Default.aspx

Figura 2. Barrios populares del partido de Bahía Blanca

Fuente: elaboración propia en base a los datos del RENABAP.

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realizada a mediados de 2024, muestran que el 14% de la población de Ba-
hía Blanca habita en viviendas consideradas inadecuadas, el 5,5% presenta
condiciones de hacinamiento, el 13% presenta irregularidad en la tenencia
de la vivienda y el 16% en hogares con déficit de saneamiento5. Asimismo,
el 5,7% de la población cocina o se calefacciona con combustibles contami-
nantes tales como leña, en tanto que un 4,6% no tiene acceso a electricidad
o bien tiene una conexión irregular (Santos, 2024).

Paralelamente, ante la desactualización de un plan estratégico de orde-
namiento territorial6 y del código urbano, Bahía Blanca se ha ido configu-
rando con un patrón de expansión de baja densidad que ha ido avanzando
sobre la periferia, dejando superficies vacantes7 en su interior, manifestan-
do, así, un proceso de crecimiento espacialmente discontinuo alentado por
la dinámica del mercado inmobiliario y los precios del suelo.

Frente a este panorama, la mayoría de las políticas aplicadas en la ciudad
en materia de política habitacional se han caracterizado por abordar las
problemáticas de forma separada, de manera aislada y carente de continui-
dad administrativa, lo que ha limitado la atención de las múltiples dimen-
siones que el acceso al hábitat requiere. Asimismo, el probable incremento
del déficit habitacional (expresado en el cotejo de cifras entre los censos de
2010 y el relevamiento del IIESS que factiblemente excedan el error mues-
tral) refiere a que tales acciones públicas no logran adelantarse a la diná-
mica informal en claro crecimiento (Díaz, 2023).

En el año 2016, mediante Ordenanza Municipal, Bahía Blanca se adhi-
rió a los artículos, disposiciones y lineamientos de la Ley de Acceso Justo
al Hábitat [LAJH], que promueve un abordaje integral y multidimensional
a las problemáticas del hábitat (Ordenanza N.º 18.675 de 2016). Entre sus

5- Se considera vivienda inadecuada aquella que es una casilla o rancho, o en la cual el piso es
de ladrillo suelto, tablones u otro (tierra, por ejemplo), o porque la vivienda está afectada por hu-
medad, poca luz o peligro de derrumbe. El hacinamiento se considera al contabilizar tres o más
personas por cuarto para dormir. Asimismo, el déficit de saneamiento es definido como hogares
que no tienen baño, o que su baño es compartido con otro hogar, o en donde el baño está fuera
del terreno, o el desagüe es solo a pozo ciego o a hoyo/excavación, o a otro (Santos, 2024).
6- Plan de Desarrollo de 1971 y su reformulación de 1985; el Código de Planeamiento Urbano de
1993 y el Plan Estratégico del año 1998, desestimado por el gobierno asumido a fines del 2003.
7- Según el relevamiento realizado por el Municipio de Bahía Blanca en el año 2014, se re-
gistraban 9014 inmuebles baldíos que comprendían una superficie de 1772 hectáreas (ha).
Asimismo, existen aproximadamente 860 ha de tierras fiscales que corresponden, en su
mayoría, al Ejército Argentino, a la Universidad Nacional del Sur y al Ferrocarril, así como
también tierras nacionales y provinciales en el sector sur o sudoeste de la ciudad, de aproxi-
madamente 350 ha (Urriza, 2018).
8- Contempla cuatros componentes: la conformación de un patrimonio público del suelo; la
dinamización de la oferta de mercado de suelo ya urbanizado; la producción de nuevo suelo
urbanizado y la regularización dominial. (Ordenanza N.º 15.642 de 2010).

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considerandos se menciona que, si bien la ciudad cuenta con normativas
que buscan avanzar en la resolución del déficit habitacional como el Pro-
grama Hábitat8, el Banco de Tierras Municipal9 y el Programa de Movilidad
del Suelo Inactivo y de Desarrollo Urbanístico10, se trata de disposiciones
parciales y desactualizadas en virtud del cambio de paradigma para la ges-
tión de suelo que genera la sanción de la LAJH (Díaz, 2023). Como la LAJH
comprende una batería de medidas, su expresión en los presupuestos es-
tatales no aparece en forma explícita sino a través de los programas y pro-
yectos que la componen.

Entre los instrumentos que crea la ordenanza de adhesión a la LAJH, se
destaca la constitución la denominada Cuenta de Financiamiento y Asis-
tencia Técnica para la mejora del Hábitat (art. 29, Ley 14.449 de 2012), admi-
nistrada por la Secretaría de Infraestructura Municipal y funcionará como
un fideicomiso, financiado principalmente con recursos de coparticipación,
los generados por el tributo por plusvalía urbanística y los provenientes
del Fondo Fiduciario Sistema de Financiamiento y Asistencia Técnica para
la Mejora del Hábitat de la Provincia de Buenos Aires (art. 37, Ley 14.449
de 2012). Dicha cuenta está destinada para la ejecución de proyectos de
integración socio urbanística de villas y asentamientos y/o desarrollos de
nuevas áreas residenciales en el centro urbanos, dando prioridad a proyec-
tos de Producción Social del Hábitat (PSH).

3. Metodología
El objetivo del trabajo consiste en realizar un análisis del presupuesto

municipal de Bahía Blanca destinado a las cuestiones urbanas y de hábi-
tat durante el período 2015-2023, intentando descubrir si la adhesión a la
LAJH tuvo algún impacto presupuestario en las políticas en la materia.

Para ello, se consideraron los datos referidos al presupuesto y su ejecu-
ción recabados de la página web oficial del Municipio11. La determinación

9- Conformado por inmuebles que ingresan al patrimonio local ya sea por transferencias, com-
pensación de deudas, desuso o compra, privilegiando su utilización para conjuntos habitacio-
nales de interés social.
10- El programa busca priorizar la movilidad de los terrenos vacantes dentro del área urbana por
sobre las zonas complementarias del ejido y, según la disponibilidad de servicios y cobertura de
transporte público, alcanzar tanto al suelo de propiedad privada como fiscal. Además, admite la
conformación de asociaciones de desarrollo sociourbanístico orientadas a la promoción del há-
bitat con la participación de propietarios, del municipio y eventualmente de terceros inversores
(Ordenanza N.º 17.515 de 2014).
11- Resulta prudente aclarar que los datos expuestos por el Municipio no cuentan con el grado
de detalle que proporciona el sistema RAFAM, al cual acceden funcionarios autorizados con
clave especial. La información publicada por las gestiones municipales es un extracto resumido
por ese sistema, con grados de agregación que impiden controlar el origen y destino de los
fondos de cada partida.

Presupuesto municipal para el hábitat informal en la ciudad de Bahía Blanca...

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del horizonte temporal analizado responde a dos razones: i) son los datos
disponibles a la fecha de elaboración del estudio; ii) comprende al período
donde entra en vigor la adhesión a la LAJH.

Con el propósito de aislar el efecto de las variaciones de los precios en los
análisis realizados, las cifras se expresan a precios constantes, a valores de
2020 utilizando el Índice de Precios al Consumidor publicados por el Centro
Regional de Estudios Económicos de Bahía Blanca Argentina [CREEBBA].

El primer paso del análisis consistió en seleccionar en cada presupuesto
anual aquellos ítems asociados con el hábitat e infraestructura urbana, los
cuales se detallan en el apartado siguiente. Se considera importante clari-
ficar que existen ciertas dificultades para delimitar lo que implica o no (de
forma estricta) mejoramientos habitacionales y de infraestructura urbana
únicamente en los barrios informales o precarios. Por lo tanto, algunos con-
ceptos como el caso de Mantenimiento Urbano, Proyectos y Obras o las in-
versiones viales, hidráulicas, eléctricas abarcan al total de la ciudad, e inclu-
so a obras de conexión vial, sin posibilidad de conocer qué proporción fue
destinada para las áreas más críticas.

Luego, se procedió a realizar un análisis de distribución, es decir, se eva-
lúa en cada año el peso de cada partida en el presupuesto total o alguna
otra variable de referencia. Finalmente, se analiza la ejecución presupues-
taria, comparando el crédito vigente y el crédito devengado, según se defi-
nió anteriormente. Ambos análisis se realizan a partir de valores corrientes,
dado que interesa conocer la importancia de cada partida reflejada por los
precios relativos vigentes en cada momento a partir de valores corrientes,
por lo que la variación del nivel general de precios no influye en la deter-
minación de los mismos.

4. Análisis del presupuesto en materia urbana y habitacional en Bahía Blanca
Como puede observarse en el Cuadro 2, los únicos programas que han te-

nido vigencia en todo el período analizado son los de Microcrédito de Fo-
mento Programa Hábitat y el Programa de Producción Social del Hábitat. Sin
embargo, se trata de programas que tienen una participación marginal en la
ejecución presupuestaria de cada año (0,6% y 1,8%, respectivamente).

Fuente: CREEBBA.

Cuadro 1. Índice de Precios al Consumidor

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Respecto a los programas de Microcrédito de fomento Programa Há-
bitat y el de Producción Social del Hábitat, el primero corresponde a los
fondos municipales que se destinan a los Fondos Rotativos Solidarios
de Materiales (FRSM)12 llevado adelante por tres organizaciones sociales
de la ciudad, que consisten, fundamentalmente, en el otorgamiento de
créditos de montos pequeños y de fácil acceso para los sectores de me-
nos recursos. Sobre el segundo no se ha encontrado información oficial
que dé indicios sobre qué programa se trataría o en cuál otro se enmarca
su aplicación, aunque si se compara con el análisis de Malisani (2017),
parece haber duplicado su participación en el presupuesto habitacional
(en el periodo 2013-2016 registro la cifra de 0,6%). Al tratarse un nivel
muy bajo, cualquier variación resulta sustancial.

Asimismo, hay ciertos ítems como las referidas a Inversiones Viales e
Hidráulicas, Inversiones en Electricidad y Gas, y Proyectos y Obras que
solamente aparecen con esa etiqueta en los registros de ejecución pre-
supuestaria entre 2015-2021. Con un período de vigencia todavía menor
se encuentran Mantenimiento Urbano y R.A. Agua Más Trabajo.

A partir del año 2020 y el 2021 aparecen nuevos fondos y programas
que indicarían la incorporación o el cambio en la forma de registrar los
anteriores ítems en cuestión. Tal es el caso de los Fondos de Infraestruc-
tura Municipal, que se desprenden de la ley de presupuesto de la provin-
cia de Buenos Aires destinados a financiar total o parcialmente obras
municipales de infraestructura. También se encuentra el Plan Argentina
Hace13 y el Programa de Emergencia de Infraestructura14, en el marco de
la crisis por la pandemia del coronavirus, y el más reciente Proyecto de
Integración Socio Urbana, del cual no se ha encontrado información pú-
blica al respecto.

Un primer análisis de la información permite observar que la partici-
pación del conjunto de programas de hábitat urbano en el presupuesto

12- Si bien comenzó con 100% de financiación del Estado provincial actualmente el mismo
se financia en parte con fondos del Municipio (aproximadamente un 20%) los cuales tienen
la posibilidad de incorporarse en el presupuesto municipal anual gracias a la Ordenanza
N.º 16397 sancionada en el año 2011. El otro gran porcentaje de los recursos provienen del
recupero de los créditos asumidos por los vecinos, como así también de otros fondos so-
lidarios que han permitido sostener y acrecentar el programa hasta la fecha (Díaz, 2023).
13- El Plan Argentina Hace es una iniciativa del gobierno nacional, lanzada en enero de
2020, para generar nuevos puestos de trabajo a través de un programa de infraestructura
de ejecución rápida con mano de obra local. Los fondos provienen del Tesoro Nacional.
14- El Programa de Emergencia de Infraestructura Municipal de la Provincia de Buenos Ai-
res (PREIMBA), se creó en la órbita del Ministerio de Obras Públicas, con el objeto de ga-
rantizar el mantenimiento y construcción de obras de infraestructura municipal en ámbitos
urbanos, suburbanos y/o rurales (art. 12.º, Ley 27.561 de 2020)

Lucía Andrea Díaz

129

municipal total entre 2015 y 2023, ha manifestado una abrupta caída
del 93% (punta a punta), pasando a representar del 41% a apenas el 3%
(Figura 3). Si se tiene en cuenta únicamente los fondos ejecutados, la
caída es algo menor (-77%), registrando un porcentaje promedio durante
el período del 5% sobre el presupuesto total ejecutado.

Luego, otro dato sobresaliente refiere al porcentaje de ejecución (co-
ciente entre crédito devengado y el vigente) ya que, salvo en 2015, 2019
y 2023 (años electorales), se han registrado cifras inferiores al 50% del
presupuesto proyectado (Figura 4), lo cual abre una serie de interrogan-
tes sobre las causas de tal subejecución que excede a los objetivos del
presente trabajo.

Figura 3. Participación de Programas de hábitat urbano en el presupuesto total, MBB
(2015- 2023)

Fuente: elaboración propia en base a Gobierno Abierto del

Presupuesto municipal para el hábitat informal en la ciudad de Bahía Blanca...

130

Se debe advertir que, en materia de gasto público que involucra proyectos
de mediana y larga ejecución, como obras de infraestructura, es común ob-
servar subejecución debido a que las obras suelen extenderse más allá del
período fiscal considerado. Sin embargo, en obras que llevan varios períodos
el crédito vigente no debería asignarse al primer año fiscal, sino a lo largo de
todos los que involucre la obra. En segundo lugar, los elevados guarismos
de subejecución indican que esto no se explica solamente por demoras en
la certificación de los proyectos sino también en otras etapas del proceso
(licitación, adjudicación, inicio, avance, etcétera).

Además, se observa que la tendencia tanto de lo presupuestado como de
lo ejecutado destinado a hábitat ha sido marcadamente decreciente con re-
lación a los fondos totales disponibles y ejecutados demostrando que, en
promedio la porción de recursos destinados a inversiones de infraestructu-
ra y programas habitacionales ha perdido importancia relativa en la política
municipal en su conjunto.

Estos resultados son comparables con los hallados en Barral et al. (2021)
para el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), según los

Figura 4. Ejecución de Programas de hábitat urbano, MBB (2015- 2023)

Fuente: elaboración propia en base a Gobierno Abierto del MBB. Valores constantes en
2020 según IPC-CREEBBA.

Lucía Andrea Díaz

131

cuales el presupuesto público para políticas habitacionales durante el perío-
do 2008-2019 ha sido subejecutado a lo largo de todos años. Asimismo, el
análisis revela que la regresividad de las políticas en materia habitacional en
la ciudad no ha respondido solamente a una falta de recursos, sino a cues-
tiones de decisión política.

Si bien se tiene un interesante nivel de detalle de información sobre los
programas destinados a cuestiones urbanas y habitacionales, resulta difícil
individualizar los recursos destinados a los distintos tipos de políticas, en
particular, aquellos orientados al mejoramiento urbano y de vivienda de los
asentamientos informales o precarios. Tampoco se puede distinguir a qué
zonas o barrios de la ciudad son destinados los gastos en obras de infraes-
tructura, de igual modo a lo que sucede en CABA, limitando así la posibilidad
de analizar patrones de intervención basándose en registros de ejecución
presupuestaria (Barral et al., 2020).

Adicionalmente, se realizó una revisión de los créditos vigentes por progra-
ma identificando el promedio anual y su porcentaje de participación dentro
del conjunto de programas considerado. Así, en el período analizado se ob-
serva que casi la mitad de los recursos se ha destinado a inversiones viales e
hidráulicas, al Plan Argentina Hace y, al Programa de Infraestructura Munici-
pal del año 2022 (Figura 5). Sin embargo, sólo se ha ejecutado en promedio,
poco más del 30% de los mismos (Figura 6).

En el otro extremo se ubica la política de vivienda municipal que, si bien ha
recibido recursos monetarios a partir del año 2020 éstos representan la cifra
promedio más baja del agregado, registrando también porcentajes cercanos
al 30% de ejecución. Distinto es lo que ocurre con el ítem mantenimiento
urbano (vigente hasta el 2018) ya que, si bien representa un número mínimo
del total de los recursos es el que mayor grado de ejecución ha tenido.

De los datos analizados se desprende que del 2015 a la fecha la proporción
de recursos del presupuesto municipal total, destinados a inversiones de in-
fraestructura urbana y programas habitacionales ha seguido una tendencia
decreciente y exhibe notables cifras de subejecución.

Asimismo, aquellos ítems que más fondos han recibido en promedio du-
rante el período de análisis, paradójicamente son los que menores niveles de
ejecución han tenido. Es decir, la brecha entre el crédito vigente y el deven-
gado resulta amplia. Esto abre interrogantes sobre cuáles fueron las causas
de dicha situación que será interesante estudiar en investigaciones futuras.

Por otra parte, un dato llamativo lo constituye el hecho de que el programa
más reciente (vigente desde 2022), denominado “Integración Sociourbana”,
del cual no se encuentra información oficial sobre sus principales lineamien-
tos, ha concretado la ejecución de una pequeña parte de los fondos pre-
vistos recién en 2023. Esto alimenta la idea de que los proyectos para el
mejoramiento de los barrios populares de la ciudad todavía no es prioritario
en la agenda municipal.

Presupuesto municipal para el hábitat informal en la ciudad de Bahía Blanca...

132

Con respecto a los instrumentos financieros que aporta la Ley de Acceso
Justo al Hábitat, mediante la ordenanza municipal de adhesión a la misma
en Bahía Blanca, no se observa registro alguno que refiera a la Cuenta de
Financiamiento y Asistencia Técnica para la mejora del Hábitat, prevista por
dicha normativa.

A su vez, se deduce que sí se han contemplado proyectos de Producción

Figura 5. Distribución del presupuesto en los diferentes programas de hábitat urbano
del Municipio de Bahía Blanca (2015- 2023).

Fuente: elaboración propia en base a Gobierno Abierto del MBB

Lucía Andrea Díaz

133

Social del Hábitat, los cuales representan casi el 2% del total del presupuesto
destinado a materia urbana y habitacional con un nivel de ejecución pro-
medio entre el 2015 a la actualidad del 71%, siendo así el segundo ítem con
mayor grado de crédito devengado en comparación con los demás.

Al no poder corroborarse si algunos de los programas listados en el cua-
dro 2 corresponden a los instrumentos planteados en la LAJH, resulta difícil
afirmar que la sanción de dicha normativa, a priori, haya tenido impacto en

Figura 6. Ejecución promedio histórica de programas de hábitat urbano del Municipio
de Bahía Blanca (2015- 2023)

Fuente: elaboración propia en base a Gobierno Abierto del MBB.

Presupuesto municipal para el hábitat informal en la ciudad de Bahía Blanca...

134

el presupuesto ya que sus herramientas no se identifican de forma explícita.
Así, por ejemplo, el gasto denominado Proyectos y Obras puede contener
fondos destinados a obras de mejoramiento del hábitat urbano como otras
destinadas a infraestructura de apoyo al sistema productivo (playas de esta-
cionamiento de vehículos de carga, acceso a puertos, etc.). Se trata en todo
caso de una sobreestimación del gasto con destino a hábitat.

Por otra parte, con respecto al programa de microcréditos FRSM, solo re-
cibe el 0,5% del presupuesto destinado a la cuestión urbana y habitacional
de la ciudad y verifica una subejecución de más del 50%. Esto refleja una
gran limitación presupuestaria para proyectos destinados a contrarrestar las
situaciones de hábitat precario de las villas y asentamientos de la ciudad, a
la vez que corrobora la débil gestión del gobierno local para generar fondos
en tal sentido.

Reflexiones finales
El presupuesto público sirve para conocer el plan de gobierno y la gestión

del uso de recursos y control de los gastos. A través de su diseño se estable-
cen las prioridades sobre la manera en la que serán asignados los recursos
a la financiación de las diferentes erogaciones y a sus respectivos beneficia-
rios, en un periodo determinado. El análisis de la ejecución presupuestaria
permite corroborar en qué medida se han concretado esos planes.

El presente trabajo se detuvo particularmente en los asuntos referidos al
hábitat urbano, entendiendo que este abarca diferentes dimensiones (espa-
ciales, físicas, económicas, sociales, ambientales, políticas y culturales) que
van más allá de la mera necesidad de “un techo”. La Ley Provincial de Acce-
so Justo al Hábitat adhiere a esta visión y convoca a los gobiernos locales a
intervenir en la cuestión habitacional de un modo integral y multidimensio-
nal acorde a las características y necesidades de cada ciudad.

La investigación que se llevó a cabo en este documento permitió realizar
un análisis sobre el presupuesto municipal de la ciudad de Bahía Blanca
destinado a las cuestiones urbanas y de hábitat en el período 2015-2023.
Entre los principales resultados que se desprenden, se destaca que, desde
el año 2015, los recursos destinados a las políticas habitacionales del total
del presupuesto municipal han manifestado una contundente contracción
del más del 90%. Se observa una tendencia decreciente en términos reales
y una marcada subejecución de los recursos de más del 50%, en promedio.

La ejecución presupuestaria, es decir, el gasto efectivamente realizado,
funciona como un instrumento de diagnóstico de la gestión y también como
mecanismo de control de la estimación presupuestaria, y sirve, muchas ve-
ces, como base para la preparación del presupuesto del año siguiente. De
esta manera, cuando el presupuesto no alcanza (debido a una mala progra-
mación o estimación de gastos, imprevistos no considerados, etcétera), se
suele tener en cuenta la posibilidad de incrementarlo para el siguiente pe-

Lucía Andrea Díaz

135

ríodo. Pero cuando hay una subejecución, ya sea por una sobrestimación de
los gastos, por la consideración de eventos azarosos que no ocurrieron, por
la ausencia de capacidad de gestión o simplemente de una decisión delibe-
rada de reorientar el gasto a otros usos, ello puede habilitar una disminución
presupuestaria para el período que sigue, que termina incidiendo negativa-
mente en el acceso al hábitat, reforzando las desigualdades sociales exis-
tentes y debilitando derechos.

En el caso de Bahía Blanca, durante el lapso de tiempo analizado, casi la
mitad de los recursos del conjunto destinado a materia urbana y hábitat co-
rresponden, entre otras cuestiones, a inversiones viales e hidráulicas y al
Programa de Infraestructura Municipal, aunque los mismos registran una
ejecución promedio de un tercio de lo presupuestado. Sin embargo, como
no puede rastrearse en qué barrios o zonas fueron destinadas dichas inver-
siones, no se puede observar si las mismas tuvieron impacto alguno en los
barrios más vulnerables de la ciudad, foco prioritario de la ley de acceso justo
al hábitat. De todas maneras, los datos que refieren a la situación habitacio-
nal manifiestan que, de haber recibido alguna de dichas mejoras, no ha sido
suficiente el impacto en ellos.

En otro orden, con respecto al presupuesto destinado específicamente a
proyectos de mejoramiento habitacional y de integración urbana, los datos
muestran, a grandes rasgos, que los recursos han sido limitados y eviden-
cian el grado de relevancia que tienen este tipo de programas en la agenda
del gobierno municipal.

Asimismo, se constata que la adhesión a la ley provincial de acceso justo
al hábitat por parte del gobierno de Bahía Blanca no ha tenido un impacto
significativo ni ha desencadenado un incremento de los fondos en el presu-
puesto hasta el momento. En parte, puede explicarse por qué esta norma no
necesariamente crea nuevos instrumentos, sino que agrupa a herramientas
ya existentes en los municipios adherentes, con excepción de algunas refe-
ridas a la captación de plusvalías.

La subejecución observada en el caso analizado en este trabajo abre una
serie de interrogantes sobre sus causas: puede originarse en la falta de ca-
pacidad gestora del estado municipal, en una decisión deliberada del gobier-
no de recortar el gasto público en materia habitacional o en falta de control
ciudadano de la ejecución del presupuesto, entre otras.

Independientemente de la respuesta, este tipo de accionar revela la ne-
cesidad de revisar el diálogo entre la planificación presupuestaria y progra-
mática, así como la ejecución e implementación de las políticas públicas.
También resulta importante el desarrollo de procesos de seguimiento y eva-
luación que permitan confirmar o corregir los cursos de estas últimas, así
como sus consiguientes asignaciones presupuestarias.

Si bien el acceso al hábitat implica diversas dimensiones, sería interesante
identificar con mayor claridad el monto y la proporción de recursos destina-

Presupuesto municipal para el hábitat informal en la ciudad de Bahía Blanca...

136

dos para cada programa o política, lo que permitirá dar cuenta de la forma en
que se aplican y cuáles son los aspectos que se están priorizando (o no), así
como reconocer áreas en las cuales intervenir para revertir las desigualda-
des y problemáticas en torno al hábitat en la ciudad.

El gasto público es de fundamental importancia en la corrección de las des-
igualdades y carencias habitacionales. Su ampliación resulta necesaria jun-
to con el acompañamiento de una ejecución eficiente que logre garantizar
el derecho al acceso justo del hábitat. A su vez, la disponibilidad de informa-
ción detallada de las asignaciones presupuestarias y gastos aporta transpa-
rencia y rendición de cuentas a la ciudadanía, y posibilita el establecimiento
de indicadores de resultados y darle seguimiento a las políticas para conocer
la incidencia real en la calidad de vida de la población.

En investigaciones futuras sería interesante intentar recopilar información
georreferenciada o que, al menos, permita saber a qué áreas o barrios han
sido destinados los diferentes fondos que figuran en el presupuesto de Ba-
hía Blanca, así como la cantidad de beneficiarios de los mismos. También
resultaría fundamental poder seguir indagando e identificando las causas de
la subejecución de los recursos presupuestados para temas habitacionales
y urbanos.

Todo lo expuesto impulsa la búsqueda de un cambio real en la forma en
que se planifica, aprueba, ejecuta y monitorea el gasto público en materia
habitacional de manera de que se permita garantizar el cumplimiento del
derecho a la ciudad y al hábitat, sobre todo en aquellos sectores de la pobla-
ción que cuentan con menos recursos para acceder al mismo.

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