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Juan Manuel Villulla y Patricio Vértiz
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores
estatales de la reproducción social? Indicadores a
partir de estadísticas nacionales de salud y educación
Anabel Beliera
IPEHCS/CONICET-UNComa
anabeliera@gmail.com
Belén Morris
IdIHCS/CONICET-UNLP
belen.morris@gmail.com
Deborah Noguera
IIPPyG/CONICET-UNRN
deborah_noguera@hotmail.com
What structural power do state workers of the social reproduc-
tion have? Some indicators from national health and education
statistics
Que poder estrutural têm os trabalhadores estatais da repro-
dução social? Indicadores das estatísticas nacionais de saúde e
educação
Fecha de recepción: 16 de octubre de 2024
Fecha de aprobación: 28 de febrero de 2025
Resumen
En este artículo nos proponemos revisar la importancia del poder estructural
como una de las dimensiones del poder sindical, evaluando su implicancia
para el análisis de los trabajadores del sector público en la Argentina, y espe-
cícamente de salud y educación entre los años 2013-2023. Planteamos al-
gunas reexiones necesarias para pensar el poder estructural de este tipo de
trabajadores, diferenciándolos de los aspectos usualmente analizados para
el sector privado. Sugerimos una serie de indicadores que operacionalizan
esta dimensión y los analizamos en los casos seleccionados para el estu-
Año 10. Nº 22. Julio 2025
164 165
dio. A partir del análisis de fuentes estadísticas, analizaremos la posibilidad
de privatizar o subcontratar la función, la asalarización y formalización del
empleo, y el nivel de profesionalización y capacitación requeridas para los
puestos, tomándolos como indicadores empíricos para el análisis del poder
estructural en estos sectores.
Palabras clave: poder sindical, trabajadores estatales, trabajadores de la sa-
lud pública, trabajadores de la educación pública
Abstract
In this article, we aim to examine the importance of structural power as one
of the dimensions of union power, evaluating its implications for the analysis
of public sector workers in Argentina, specically in health and education
between 2013 and 2023. We present some necessary reections to concep-
tualize the structural power of these workers, distinguishing them from the
aspects usually analyzed in the private sector. We also suggest a series of
indicators that operationalize this dimension, which we analyze compara-
tively in the selected case studies. Based on the analysis of statistical sourc-
es, we will assess the possibility of privatizing or outsourcing the function,
the level of salarization and formalization of employment, and the degree of
professionalization and training required for these positions, using them as
empirical indicators for analyzing structural power in these sectors.
Keywords: union bargaining power, public sector workers, public health
workers, teachers
Resumo
Neste artigo, buscamos examinar a importância do poder estrutural como
uma das dimensões do poder sindical, avaliando suas implicações para a
análise dos trabalhadores do setor público na Argentina, especicamente
nos setores de saúde e educação entre 2013 e 2023. Apresentamos algumas
reexões necessárias para conceituar o poder estrutural desses trabalhado-
res, diferenciando-o dos aspectos geralmente analisados no setor privado.
Também sugerimos uma série de indicadores que operacionalizam essa di-
mensão, os quais analisamos comparativamente nos estudos de caso sele-
cionados. Com base na análise de fontes estatísticas, avaliaremos a possibi-
lidade de privatização ou terceirização da função, o nível de assalariamento
e formalização do emprego, e o grau de prossionalização e capacitação
exigidos para esses cargos, utilizando-os como indicadores empíricos para
a análise do poder estrutural nesses setores.
Palavras-chave: poder sindical, trabalhadores do Estado, trabalhadores da
saúde pública, trabalhadores da educação pública
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
Introducción
En este artículo nos proponemos evaluar la implicancia del poder estructu-
ral como una dimensión del poder sindical para el análisis del sector estatal
de la reproducción social, especícamente de salud y educación en la Ar-
gentina. Para ello, nos apoyamos en la perspectiva de los Recursos de Poder,
corriente que se nutre de aportes clásicos como los de Walter Korpi (1985),
Erik Olin Wright (2000) y Beverly Silver (2005), y de los debates sobre la re-
vitalización sindical formulados a principios del siglo XXI (Fairbrother, 2008;
Frege y Kelly, 2003; Levesque y Murray, 2010). La premisa básica de este
enfoque consiste en señalar que los trabajadores organizados pueden de-
fender exitosamente sus intereses mediante la movilización colectiva de sus
recursos de poder, clasicados en cuatro tipos: poder estructural, asociativo,
social e institucional (Schmalz et al., 2018).
La bibliografía ha resaltado la importancia del poder estructural y ha desta-
cado dos dimensiones. En primer lugar, la ubicación del sector de actividad
en la estructura económica (poder posicional), de la que se desprende la ca-
pacidad que tienen los trabajadores de interrumpir el proceso de producción
de otros sectores debido a las vinculaciones económicas que los conectan.
Este poder también puede ser ejercido a partir de la interrupción de la circu-
lación de mercancías –poder logístico– o de las tareas reproductivas (condi-
ción necesaria para que se puedan llevar adelante las tareas productivas) –
poder reproductivo–. En segundo lugar, se han analizado las condiciones del
mercado de trabajo del sector (Barrera Insua et al., 2021; Lévesque y Murray,
2010; Schmalz, 2017), que reeren al mayor o menor excedente de fuerza
de trabajo, en otras palabras, a la magnitud del desequilibrio de las curvas
de oferta y demanda de trabajo. Las mayores o menores posibilidades de
sustituir a los trabajadores (según los bajos/altos costos de contratación/
formación), y las mejores/peores condiciones laborales (en términos de ni-
veles de desempleo/subempleo, precarización, etcétera) podrían derivar en
la construcción de cierto poder estructural.
En denitiva, se plantea que los trabajadores tienen mayores recursos de
poder estructural cuanto más implicados están con el resto de las activi-
dades económicas y cuanto mejores son las condiciones en ese mercado
de trabajo (hay menores probabilidades de reemplazar a esos trabajadores
cuanto menor es la cantidad de empleo no registrado y cuanto mayores son
las calicaciones requeridas para desempeñar esa tarea).
Debemos aclarar que el poder estructural no es algo dado, que esté garan-
tizado más allá de la acción de los trabajadores. Para poder emplearlo es
necesario articularlo óptimamente en determinados contextos con las capa-
cidades propias de organización y con una estrategia ecaz para conictos
y huelgas (Schmalz, 2017).
Ha sido señalado ya que las teorías de recursos de poder se adecúan mejor
a explicar el trabajo industrial en el sector privado que otros tipos de trabajos
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
166 167
(Høgedahl y Jonker-Horén, 2024; Schmidt y Müller, 2024). En efecto, son
escasas las indagaciones sobre los recursos de poder sindical de los traba-
jadores estatales (Di Carlo, 2023; Keller, 2020; Høgedahl y Jonker-Horén,
2024; Schmidt y Müller, 2022). En otros trabajos hemos intentado robuste-
cer el uso de la categoría “poder institucional” para explicar la particulari-
dad de este tipo de poder en el sector público, dada su capital importancia
en relación con este trabajo (Morris y Beliera, 2025), así como la relevancia
que tiene en determinadas huelgas del sector la radicalización del conicto
mediante la interrupción de la circulación de mercancías (Beliera, 2025). En
este texto nos enfocamos en el poder estructural y nos proponemos pensar
sus características para los sectores públicos de salud y educación. Estos
sectores encierran particularidades que nos interesa problematizar: son tra-
bajadores del sector público y el trabajo no está orientado a la producción
de mercancías sino de bienes públicos; se trata de trabajadores/as asala-
riados/as de la reproducción social, en el que además, algunos subgrupos
realizan trabajos de cuidado directo (como la asistencia a pacientes en salud
o cuidados de infancias en el caso de la docencia de nivel inicial). Esto nos
vincula con la bibliografía de trabajos de cuidado remunerados.
A continuación, planteamos algunas coordenadas teóricas que enmarcan
la discusión sobre el poder estructural de este tipo de trabajadores/as. Lue-
go, sugerimos una serie de indicadores que lo operacionalizan para el caso
de trabajadores/as estatales de la reproducción social y que colocan en el
centro la idea de sustituibilidad: a partir del análisis de la competencia públi-
co-privada como indicador de la dimensión posicional del poder estructural,
las condiciones contractuales y los niveles de especialización requeridos
para estos trabajos como indicadores de las posibilidades de reemplazo de
los trabajadores del sector (poder vinculado al mercado de trabajo). Es evi-
dente que estos indicadores no forman parte de los usualmente utilizados
para el análisis del poder estructural (puesto que predomina el estudio de
aquellos en los que suelen analizarse trabajadores del sector privado). No
obstante, consideramos que constituyen una aproximación adecuada a los
casos que aquí abordamos.
Para el análisis de estos indicadores, trabajaremos con estadísticas na-
cionales a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), del Regis-
tro Federal de Establecimientos de Salud (REFES) y del Anuario Estadístico
Educativo. Tomamos el periodo comprendido entre los años 2013 y 2023,
basándonos en los siguientes criterios: por un lado, en la década que toma-
mos hubo uctuaciones importantes, con períodos de crecimiento, estanca-
miento e inación, y esas variaciones económicas inuyen en las decisiones
de política sobre empleo público; por otro lado, por tratarse de un análisis del
sector público, consideramos apropiado tomar como referencia lo ocurrido
de 2013 en adelante ya que desde entonces de acuerdo con lo publicado
en la EPH, a partir de 2014 se estabiliza la tasa de crecimiento del empleo
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
público, que entre 2003 y 2013 había tenido una expansión más acelerada;
nalmente, al momento de escribir el artículo, los últimos datos disponibles
de EPH eran los del año 2023.
1. Coordenadas para pensar el trabajo estatal de la reproducción social
Para pensar el poder estructural en el sector privado, se coloca en el cen-
tro el perjuicio de las ganancias empresarias. Está a la vista que el caso del
trabajo estatal en educación y en salud supone ciertas distinciones dado
que el proceso productivo no está orientado directamente a la generación
de plusvalía y producción de mercancías; se trata de un trabajo asalariado
en la esfera de la reproducción social, cuyo objetivo es el sostenimiento y re-
producción de la vida; y el empleador al que dirigen sus demandas no es un
actor del sector privado sino el Estado, por lo que el impacto de las acciones
sindicales sobre el escenario político cobra otra relevancia.
El primer punto nos conecta con el producto/resultado del trabajo que lle-
van adelante los y las trabajadoras estatales de salud y educación. Schmidt
y Müller (2024) plantearon que, en contraste con el sector privado, el empleo
público se inserta en un sector que no aspira a la búsqueda de ganancia. El
resultado del trabajo del sector público no es una plusvalía en un sentido clá-
sico, sino la provisión de un «servicio público» (Høgedahl y Jonker-Horén,
2024). Una acción sindical en este sector no busca afectar directamente la
generación de valor y, si bien los salarios dependen de asignaciones presu-
puestarias, un conicto desplegado en el sector no reduce la partida dispo-
nible para el sector. Concretamente, ¿qué ganancias afecta o qué circuitos
interrumpe un conicto en estos sectores que producen un bien público o un
derecho? Volveremos a este interrogante más adelante.
Una segunda particularidad de los casos que nos ocupan es que, ade-
más de ser empleados públicos, los trabajadores de salud y educación son
trabajadores de la reproducción social. Se realizan trabajos con distintos
grados de vinculación con el cuidado directo de personas, por lo que la
suspensión de las tareas laborales por conictos sindicales afecta no tanto
la producción de mercancías, sino las condiciones de reproducción de la
fuerza de trabajo y la comunidad. Si bien tienen algunas características co-
munes con otros espacios estatales de trabajo (como aquellos vinculados
a las tareas de administración, scalización, control, etcétera), el hecho de
desarrollar un trabajo de cuidado directo sobre personas los vuelve parti-
culares. Paula Varela (2023a, 2023b)1 plantea una tríada para el análisis del
1- Es interesante su crítica a pensar el poder como recurso. Desde su visión, debe conce-
birse como una fuente de poder que solo mediada por la estrategia puede convertirse en
recurso (Varela, 2023a). Otros autores también han cuestionado la ausencia del debate
estratégico en la Teoría de Recursos de Poder (Nowak, 2018).
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
168 169
poder sindical compuesta por las dimensiones clásicas de poder estructu-
ral y asociativo a la que agrega el concepto de posición socio-reproductiva.
La dene como
la ubicación que tienen las/los trabajadores asalariados que cum-
plen tareas en el sistema institucionalizado de reproducción de la fuer-
za de trabajo, ya sea público o privado (salud, educación, cuidados). Esta
ubicación implica una fuente de poder especíca que deviene de la po-
sibilidad de afectar en forma directa las condiciones de la reproducción
de la vida del conjunto de las y los trabajadores (Varela, 2023b, p. 7)
Más adelante plantea que esta incidencia en la “producción y reproduc-
ción institucionalizada de la fuerza de trabajo” es indirecta sobre la acumu-
lación de capital y directa en las familias trabajadoras que, como parte de la
comunidad, gozan del derecho a la educación, la salud y la asistencia. De
esta forma, y a diferencia de los demás trabajadores, “la fuente de poder de
este sector no deviene estrictamente de su ubicación en el sistema econó-
mico-productivo, sino de su ubicación para garantizar la condición de posibi-
lidad del sistema económico-productivo” (Varela, 2023a, p. 41).
En consecuencia, es inevitable que una medida de fuerza repercuta en las
comunidades usuarias de esos servicios públicos, elemento que genera un
difícil dilema respecto de la afectación/colisión de derechos. De hecho, es
una disputa aún abierta la declaración de algunos servicios públicos como
“esenciales”, de modo que estén impedidos de suspender totalmente su ac-
tividad ante un conicto gremial. La ley 25.877 establece que, en el caso de
los “servicios esenciales”, hay obligación de garantizar la prestación de ser-
vicios mínimos que eviten su plena interrupción (ley 25.877, 2004, artículo
2), por lo que las huelgas nunca pueden ser totales y un conjunto de trabaja-
dores debe mantenerse en el espacio de trabajo para garantizar su funciona-
miento. La salud pública es considerada en la Argentina un servicio esencial,
por lo que sus trabajadores tienen limitado el derecho a huelga. Respecto
del sistema educativo, en 2024 ha obtenido media sanción en la Cámara
de Diputados de la Nación un proyecto de ley que declara a la Educación
como Servicio Estratégico Esencial (cuestión que se ha mantenido hasta el
momento de escritura de este texto, febrero de 2025). Según esta ley, ante
medidas de fuerza de dos días en los diferentes niveles y modalidades de la
educación obligatoria, el 30% del personal de la escuela debe permanecer en
sus puestos. Ante conictos de mayor duración, el porcentaje de trabajado-
res asciende al 50%.
Debido a cómo se distribuyen las tareas de cuidado en nuestras socieda-
des, se abre un interrogante sobre la forma en que la suspensión del servicio
público incide en los demás eslabones de cuidado. Como plantean Esquivel,
Faur y Jelin (2012), el cuidado es una dimensión central del bienestar y del
desarrollo humano, muchas veces naturalizado. Los cuidados se encuen-
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
tran socialmente distribuidos, reconociéndose la participación de cuatro tipo
de actores: los trabajos de cuidado realizados en espacios estatales, como
aquellos a los que nos referimos en este artículo (hospitales, centros de sa-
lud, instituciones de enseñanza; con distintos grados de profesionalización
y feminización); las tareas de cuidado que se realizan día tras día y princi-
palmente en los hogares, entendidos como unidad doméstica; las prácticas
de cuidado comunitario; y nalmente, la existencia de trabajos de cuidado
provistos por el mercado.
El reconocimiento de este “diamante de cuidado”, compuesto por cuatro
puntas, permite reconocer a la familia como “un pilar del bienestar”, que
compensa –vía el trabajo de sus integrantes mujeres principalmente– aque-
llo que no ofrecen ni el Estado ni la comunidad y lo que resulta inaccesible
en el mercado (Faur, 2014). A su vez, permite pensar que las formas en que
las familias se organizan para atender las necesidades de sus miembros
dependen, en cierta medida, de lo que ofrecen las otras tres instancias. La
distribución de responsabilidades entre las familias/unidades domésticas,
las comunidades, el Estado y el mercado van dando forma a diferentes es-
quemas de organización social de los cuidados (Esquivel, Faur y Jelin, 2012).
Tomando en cuenta estos aportes, la relación con los usuarios de los servi-
cios estatales de salud y educación se vuelve un aspecto central del que-
hacer sindical. Surge la pregunta por la organización de los cuidados en los
momentos en que se suspende la provisión pública, siendo probable que los
mismos recaigan en las familias (y especícamente en las mujeres).
Un tercer punto a destacar es que en los ámbitos estatales de trabajo existe
una superposición inevitable entre el Estado en tanto empleador y el Estado
en tanto gobierno que desea garantizar su legitimidad y su continuidad. En
ese sentido, algunos autores proponen que el poder estructural de los traba-
jadores estatales no radica en las posibilidades de causar costos económicos
a sus empleadores por la suspensión del proceso laboral, sino más bien en
la posibilidad de causar costos políticos y sociales (Schmidt y Müller, 2022).
Esta posibilidad es potente si consideramos que en los casos que nos ocu-
pan, además de ser empleados públicos, son trabajadores de la reproduc-
ción social que contienen la posibilidad de hilvanar “de manera orgánica” las
demandas del trabajo asalariado y las demandas de la reproducción social
(Varela, 2023b), rompiendo así con una concepción de la acción sindical ne-
tamente corporativa.
Las instituciones en las que se lleva a cabo este trabajo combinan en
tiempo y en espacio, por los propios rasgos del trabajo de producir y
reproducir la vida, necesidades de las/los trabajadores en tanto asala-
riados con necesidades de las/los trabajadores en tanto clase-que-vi-
ve-del-trabajo, es decir, de la clase trabajadora en su conjunto (Varela,
2023b, p. 8)
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
170 171
La autora arma que los trabajadores asalariados de reproducción social
han tenido luchas signicativas en los últimos años, como la primavera
docente en el año 2018 en Estados Unidos, las huelgas de trabajadores de
cuidado del Estado español durante la pandemia y las luchas de trabaja-
dores de salud de la provincia de Neuquén, Argentina (Varela, 2023a). En
estas huelgas, además de las demandas vinculadas estrictamente a las
condiciones laborales, se han puesto en discusión las posibilidades de re-
producción comunitaria.
En otras palabras, se trata de un trabajo que tiene la potencia de plantear
sus demandas sectoriales de manera articulada con las demandas políti-
cas. Høgedahl y Jonker-Horén (2024) y Schmidt y Müller (2024) reeren a
la importancia del poder de discurso, concepto que se subsume al de “poder
social”. Según estos autores, el hecho de que el “costo” por la suspensión
del servicio lo pague el Estado o lo pague el propio sindicato tiene que ver
con los marcos interpretativos con los que los usuarios/ciudadanos leen el
conicto. En este sentido, los autores hablan de utilizar la huelga como un
arma política, aunque advierten que se trata de una “estrategia arriesgada”
(Schmidt y Müller, 2022; 2024). Ellos identican dos estrategias con posi-
bilidad de éxito respecto del poder sindical de los empleados públicos: una
busca ejercer presión a partir de provocar costos en el sistema político, otra
promueve el cumplimiento de las demandas sindicales a través de la pre-
sión social. Ninguna de estas estrategias se restringe a la actividad sindical
en el sector público, pero hay una diferencia considerable si el descontento
social se dirige a un gobierno electo –que debe mantener su propia legiti-
midad– o a una empresa.
Plantear la huelga como un arma política puede ser un instrumento para
que los trabajadores estatales de la reproducción social inscriban las de-
mandas sectoriales en el marco de las deciencias en la prestación de ser-
vicios. Enraizar las demandas salariales en el debate mayor del presupuesto
asignado al sector o en la discusión sobre el acceso a los bienes comunes
se vincula con la necesidad de construir la legitimidad del reclamo estable-
ciendo vinculaciones con los usuarios de los servicios en particular y los
ciudadanos en general (Beliera, 2018; Diana Menéndez, 2007). Por ejemplo,
mostrando la relación entre mejorar el salario para mejorar la calidad de las
clases docentes o el tiempo que los docentes tienen para trabajar; o mejorar
los salarios para que los profesionales de salud preeran trabajar en los hos-
pitales públicos y no en clínicas privadas (Beliera, 2018). Por supuesto que un
contexto de ajuste presupuestario condiciona las posibilidades de plantear
una disputa por aumentar el nanciamiento de los servicios públicos.
De lo anterior se deriva que los trabajadores estatales no detentan un po-
der estructural “típico”, entendido como el poder derivado de la posición en
la economía, que les posibilite afectar la generación de plusvalía. La capaci-
dad para hacer uso del poder posicional a su favor depende, en última ins-
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
tancia, de la construcción política que se pueda realizar a partir del conicto.
Será central la consolidación de la legitimación pública, así como también la
capacidad de tejer alianzas con la comunidad y politizar ese conicto. El es-
tudio de este tipo de acciones requiere de un análisis local y situado, a partir
de investigaciones cualitativas. Dejamos esa labor para otras publicaciones
y, a continuación, avanzaremos en el análisis del poder estructural en el mer-
cado de trabajo, que sí puede ser indagado a partir de fuentes estadísticas.
2. Un análisis del poder estructural de los trabajadores estatales en el merca-
do de trabajo
Como hemos visto, uno de los aspectos importantes para analizar el poder
estructural se vincula con las condiciones laborales que caracterizan al sector
de actividad. En concreto, se arma que el poder de negociación en el merca-
do laboral se deriva del mayor o menor excedente de fuerza de trabajo, lo que
permite evaluar la posibilidad de sustituir a los trabajadores o generar mejo-
res/peores condiciones laborales (Silver, 2005; Wright, 2000). También esta
dimensión debe ser tenida en cuenta en aquellos colectivos de trabajadores
en los que el poder sindical se origina en mercados laborales sensibles, “con
trabajadores en posesión de cualicaciones poco frecuentes, solicitadas por
las empresas, y con bajas tasas de desempleo” (Silver, 2005, p. 27).
Para el análisis de estas dimensiones en el caso de los empleados estatales
de salud y educación retomaremos la propuesta de Høgedahl y Jonker-Ho-
rén (2024) de analizar, por un lado, la competencia público-privado (com-
petencia que incumbe al Estado como organizador fundamental de las áreas
de educación y salud, pero también a la comunidad que puede elegir entre
esas prestaciones); y, por el otro, las condiciones contractuales (formaliza-
ción) y los niveles de especialización requeridos para estos trabajos.
2. 1. Posibilidad de privatizar o subcontratar la función
Algunos autores plantean que es posible pensar el poder estructural de los
trabajadores estatales a partir de un indicador particular: la posibilidad de
reemplazar a estos trabajadores privatizando o subcontratando su función.
Høgedahl y Jonker-Horén (2024) usan el concepto de shelterbility2 para re-
ferirse a la medida en la que un empleo puede privatizarse o tercerizarse y
estar sujeto a la mercantilización y competencia. Esto incluye a las condicio-
nes contractuales más o menos precarias y a los niveles de especialización
de este trabajo. La posibilidad de organizar el trabajo en un contrato laboral
“normal” o de externalizarlo (al mundo privado) son indicadores de una cierta
“sustituibilidad”. Exploraremos qué sucede con la coexistencia público-pri-
vada en estas actividades laborales.
2- Si bien no hay una traducción literal de esta palabra al español, podemos pensarla
como “resguardo” o “capacidad de refugiarse”.
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
172 173
En el caso que nos ocupa, son trabajos que “no se pueden deslocalizar por-
que son estructuras cuyo n, la reproducción de la fuerza de trabajo, está
atado a su implantación territorial allí donde la fuerza de trabajo habite” (Va-
rela, 2023a, p. 43). El Estado no puede contratar estos trabajos en otras loca-
ciones, pero esto no quita que pueda privatizar o tercerizar esas funciones
(mediante un rediseño de la función estatal) o que la comunidad de usuarios
pueda elegir un prestador privado para ese servicio. Esta opción será más
viable para aquellos sectores medios o medios-altos que tienen la capacidad
adquisitiva para acceder a estos servicios a través del mercado (tomando en
cuenta el “diamante de cuidado” de Faur, 2014). La migración del servicio pú-
blico al privado que puede realizar un sector de la sociedad no conduce a una
aniquilación de lo público, pero sí tensiona su importancia relativa.
El sector de la salud argentino se caracteriza por una desarticulación y seg-
mentación en términos político-institucionales, territoriales y nancieros.
Está conformado por tres subsectores que prestan diversos servicios y die-
ren en el origen de sus recursos: el subsector público, el de obras sociales y
el sector privado (Acuña y Chudnovsky, 2002). Estos se encuentran escasa-
mente articulados entre sí y hacia el interior de cada uno de ellos. El subsec-
tor público tiene una organización dependiente de los estados nacionales,
provinciales o municipales. El subsector de seguridad social obligatorio está
conformado por las obras sociales nacionales (que cubren a los asalariados
registrados y que están administradas mayormente por organizaciones sin-
dicales), las obras sociales provinciales y, en el caso de los pasivos, el Institu-
to Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. El subsector
privado incluye a los establecimientos a los que accede la población con
capacidad de pago o que tiene obra social o seguros privados. También hay
aseguradoras o empresas de medicina prepaga y profesionales que prestan
servicios independientes a particulares.
A nivel nacional existen más de 36.000 establecimientos de salud que se
reparten entre los subsectores mencionados (público, privado y de seguri-
dad social). El subsector privado contiene a la mayor parte de estos (63%),
mientras que el público incluye el 35%, como puede observarse en el Gráco
1. El subsector de seguridad social u obras sociales representa menos del 1%
del total de establecimientos de la salud.
De acuerdo con la información del REFES, el número de establecimientos
se mantuvo estable entre 2018 y 2020, año a partir del cual se observa un
crecimiento sostenido. El crecimiento interanual en 2021 fue del 22% y en
2022 del 10%; ambas expansiones ocurren en los meses posteriores a la
pandemia. La mayor expansión se observó en los establecimientos del sub-
sector de obras sociales que pasó de 178 unidades en 2020 a 267 en 2022
(es decir, un crecimiento del 50% entre 2020-2022), seguido del subsector
privado (40%) y, nalmente, el sector público (24%).
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
El sistema de salud público se encuentra fragmentado en tres niveles juris-
diccionales: nacional, provincial y municipal. Según el REFES, la mayor parte
de estos depende de las provincias (61,6%), seguido por los establecimientos
municipales (37%) y una parte minoritaria de hospitales y centros de salud
nacionales (1,4%).
Respecto del sistema educativo, debe decirse que la idea de privatización
puede encerrar múltiples sentidos. Aquí nos enfocamos en la privatización
“exógena”, que Ball y Youdell (2008) entienden como la provisión de servi-
cios educativos por parte del sector privado.
De acuerdo con la vigente Ley de Educación Nacional N.º 26026, la educa-
ción de gestión pública, la de gestión privada (confesional o no), cooperativa
y social están bajo la supervisión, reconocimiento y autorización del Estado
en sus diferentes niveles. La subvención de las escuelas de gestión privada
en la Argentina fue legislada por primera vez en 1947, a través de la cual se
estableció que esto podía ocurrir toda vez que los establecimientos demues-
tren su imposibilidad para pagar salarios (Feldfeber et al., 2018). A partir de
la Ley Federal de Educación (LFE), sancionada en 1993, el aporte estatal para
los salarios docentes de los establecimientos educativos de gestión privada
Gráco 1. Distribución de establecimientos de salud públicos y privados. Total nacio-
nal, 2018-2022.
Fuente: elaboración propia con base en REFES del Ministerio de Salud de la Nación.
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
174 175
comenzó a obedecer a “criterios objetivos”: la función social que cumplían
en su zona de inuencia, el tipo de establecimiento y la cuota que se perci-
bía. Se estableció que los/as docentes de las Instituciones Educativas de
Gestión Privada tenían derecho a una remuneración mínima igual a la de
los/as docentes de Instituciones de Gestión Estatal. El supuesto de que los
docentes de escuelas de gestión pública y privada debían tener los mismos
derechos –lo que involucraba también a los salarios– legitimó entonces la
subvención estatal regulada (Feldfeber et al., 2018). A partir de la descentra-
lización del sistema educativo (el traspaso de la gestión escolar a las provin-
cias), la forma en la que cada jurisdicción reguló la subvención estatal de la
educación pública de gestión privada (como pasó a llamarse tras la LFE) fue
dispar. Pese a eso hubo coincidencia en el destino de los fondos transferidos
y, en prácticamente todos los casos, el aporte se orientó al pago de salarios
del personal docente.
A lo largo de los últimos diez años, según datos del Anuario Estadístico
Educativo, la proporción de unidades de servicio de gestión pública y privada
se ha mantenido constante. En términos generales, durante todo el período
hay una unidad de gestión privada cada tres unidades de gestión pública. No
obstante, entre puntas, se observa un crecimiento del sector privado cercano
al punto porcentual: en esos diez años fueron creadas 726 unidades de ges-
tión privada en todo el país, frente a 126 nuevas unidades del sector público.
En cuanto a la proporción público-privada, el contraste con el sector salud
es evidente: la cantidad relativa de unidades públicas es mayor en el sector
educativo que en el sector salud. En promedio, un 78% de las unidades son
enteramente gestionadas por el Estado.
Tal como ocurría con el sector de salud, el nivel nacional gestiona solo un
puñado de establecimientos educativos dependientes de universidades na-
cionales, mientras que la mayoría de unidades de servicio públicas y priva-
das son gestionadas por las provincias. Por ende, denido el peso del sector
privado como una subdimensión del poder estructural de los trabajadores
estatales, podemos inferir que estas diferencias se traducen en un poder
estructural también diferencial que detenta cada sindicato a nivel provincial.
Los datos disponibles para el sector educación nos permiten considerar
las opciones de los usuarios por unidades públicas o privadas. Gindin et al.
(2024) señalan que los niveles de control sobre la fuerza de trabajo entre
docentes del sector público y del sector privado contribuyen a explicar las di-
ferencias en sus niveles de conictividad: este es mayor en el sector público
(cuya estabilidad laboral está garantizada) que en el sector privado (regido
por un sistema más parecido al empresarial). En ese marco, la posibilidad de
abandonar la escuela pública y optar por una escuela privada que tiene me-
nores niveles de conictividad podría horadar el poder estructural del sector
educativo de gestión pública.
Una aproximación empírica a este problema consiste en analizar la matrí-
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
cula de estudiantes que asisten a establecimientos educativos públicos y
privados en diferentes niveles de educación obligatoria y observar su evolu-
ción entre los años 2013-2023. Gindin et al. (2024) y Etchemendy y Lodola
(2023) indican que los años de mayor conictividad a nivel nacional fueron
en el período 2015-2019. Del análisis surge que, a nivel nacional, no se obser-
van variaciones signicativas en el período estudiado considerando todos
los niveles agregados (inicial, primaria, secundaria). Entre 2013 y 2023, la va-
riación porcentual interanual de la matrícula nunca ha sido menor ni mayor
al 1% (Gráco 2), a excepción de los años 2021 y 2022, donde la matrícula en
la educación privada se contrajo levemente.
Como han señalado Narodowski et al. (2016) para otro momento histórico,
no es concluyente que a mayores niveles de conictividad en el sector pú-
blico haya una migración a las escuelas del sector privado. Por lo tanto, para
el caso del sector educativo no podemos corroborar que la existencia de es-
cuelas de gestión privada erosione el poder estructural del sector debido a
su reemplazabilidad3.
Gráco 2. Distribución de matrícula pública-privada en niveles de educación obliga-
toria (inicial, primaria, secundaria). Total nacional (2013-2023).
Fuente: elaboración propia con base en el Anuario Estadístico Educativo, 2013-2023.
3- El hecho de optar por una escuela de gestión privada no está guiada únicamente por
la evaluación de las medidas de fuerza de los docentes, sino también por los imaginarios
respecto a la calidad educativa, la duración de la jornada escolar, la capacidad de gasto de
los hogares o la valoración de las actividades extracurriculares (Botinelli, 2013).
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
176 177
En suma, debido a la composición del sector, encontramos que se registra
cierta amenaza al poder sindical de los trabajadores de salud pública en re-
lación con la coexistencia público-privada, en el marco de un sistema fuer-
temente segmentado, donde el sector privado es el mayoritario. A su vez,
el caso de educación nos muestra que la interrupción de las clases no es
razón suciente para migrar del ámbito público al ámbito privado. Es necesa-
rio tener en cuenta que para el caso de los servicios de salud y educación, la
mayoría de los establecimientos dependen de los Estados Provinciales, por
lo que es central analizar a una escala meso las realidades de las distintas
provincias (por demás heterogéneas).
2.2. Condiciones del mercado de trabajo sectorial
Una consideración central para referirnos al trabajo en el ámbito estatal
es que los marcos normativos establecen la estabilidad en el cargo, en los
casos en que se cumplan determinados requisitos (ser mayor de 18 años, ser
argentino/a nativo/a o por opción, poseer título de educación secundaria
–o el indicado para el cargo al que se aspire–, acreditar aptitud psicofísi-
ca para desarrollarlo) y se haya ganado un concurso público para ocuparlo.
Esta protección de la estabilidad, que cobra forma de ley en todos los casos,
constituye indudablemente un resguardo ante un posible reemplazo por
parte del empleador4-. Aun así, rigiendo la estabilidad como particularidad de
esta relación laboral, amerita preguntarnos por las posiciones en el mercado
de trabajo de los/as trabajadores/as de salud y de educación, tomando en
cuenta que son relevantes para analizar el poder sindical del que disponen
los trabajadores para negociar sus demandas laborales.
Según Varela (2023b, p.44), una característica de estos trabajos es que “es
un tipo de mano de obra que, en caso de conicto de clase, no puede ser
fácilmente reemplazada ni por una máquina ni por sectores de trabajadores
desocupados o disponibles, si estos no tienen la calicación requerida”. Nos
aproximamos empíricamente a este punto a través de la EPH, puesto que nos
permite una caracterización general de los sectores de salud y educación.
En primer lugar, es importante caracterizar someramente a los sectores
bajo análisis en relación con el resto de las actividades económicas. Los tra-
bajadores/as de la salud representaron alrededor del 5% de los ocupados
en 2023, mientras que para el sector de educación este valor asciende al
9% (ver tabla 1). Si bien estas proporciones se mantuvieron estables en la
última década, la actividad en ambos sectores exhibió un mayor dinamismo
con respecto al resto de la economía, con un crecimiento en el número de
ocupados superior a la media. Este elemento podría dar cuenta de la indis-
4- Esto es válido siempre y cuando sean trabajadores estatales con “derechos plenos”, y no
trabajen bajo modalidades de contratación que no contemplan ese derecho.
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
cutida relevancia de los trabajos asalariados de la reproducción social ante
un escenario de cambio tecnológico, mostrando que son menos “reempla-
zables” que los trabajadores de otras actividades económicas. Una carac-
terística común a ambos sectores es que la fuerza de trabajo se encuentra
altamente feminizada, con una participación de mujeres superior al 67% en
ambos casos, mientras que si consideramos todos los sectores este valor
no supera el 45%.
Para analizar las condiciones contractuales, la EPH permite identicar a los
trabajadores y trabajadoras asalariadas que no se encuentran registradas de
manera formal. Esto se logra a partir de un conjunto de preguntas que hacen
alusión al acceso a una jubilación o pensión y a una cobertura de salud a
partir del empleo. En este trabajo asumimos que un/a trabajador/a se consi-
dera informal si no tiene acceso a la seguridad social (jubilación o pensión)
en virtud de su empleo5 (Bertranou y Casanova, 2013).
La rama de actividad de la salud se caracteriza por tener una tasa de in-
formalidad inferior al promedio de la economía en el período analizado
(2013-2023), que se ubican en 18% y 31%, respectivamente, en 2023. Si se
consideran solo las actividades relacionadas con la salud y la sanidad en
el sector público, no se registran trabajadores y trabajadoras informales6. Si
5- La EPH permite ver esto mediante la pregunta “¿Por qué ese trabajo tiene descuento jubila-
torio?” (variable PP07H).
6- Esto no niega que existan formas de contratación precarias, no reejadas en las estadísticas
nacionales. Por ejemplo, la existencia de contratos por locación de servicios, contratos a tiempo
parcial para contratación de trabajadores de salud en momentos del año con mayor demanda
(como el Plan Invierno). Sin embargo, estas formas de contratación cuentan con aportes a la
seguridad social, por lo que, aunque con grados de precarización, se diferencian del trabajo in-
formal (caracterizado por el no registro) que implica mayores grados de vulnerabilidad laboral.
Fuente: elaboración propia con base en EPH (INDEC).
Tabla 1. Número de ocupados/as y asalariados/as (personas) en los sectores de salud
y educación. Años 2013 y 2023.
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
178 179
bien la informalidad en el sector público se encuentra relacionada con
trabajadores y trabajadoras contratadas que generalmente facturan a su
empleador por las tareas realizadas, es más frecuente en ocupaciones
que no se encuentran relacionadas de manera directa con actividades de
la salud. Al considerar estas ocupaciones, la tasa de informalidad en el
sector público de la salud asciende al 9%. No obstante, en el ámbito pú-
blico se observa una mayor incidencia del fenómeno de pluriempleo7 que
se ubica en valores superiores al promedio de la economía. En el sector
público de salud, el 23% de los trabajadores y trabajadoras cuenta con
más de una ocupación y se registran 1.33 puestos de trabajo para el total
de asalariados estatales en el sector.
En el caso del sector de la educación, la tasa de informalidad promedio
se ubica en valores inferiores al promedio de la economía y se ha man-
tenido relativamente constante en los últimos años. En el sector público,
la tasa de informalidad es del 5% si se toman a todos los trabajadores y
trabajadoras del sector en su conjunto, pero no se registran trabajadores/
as informales cuando consideramos solo aquellas ocupaciones relacio-
nadas con tareas de enseñanza. Si bien el ingreso al sistema suele ser
dificultoso, una vez que se ingresa se encuentra prácticamente garanti-
zada su permanencia en el cargo (Gindin et al., 2024). No obstante, cabe
mencionar que –al igual que lo observado para el sector salud– se re-
gistra una mayor incidencia del pluriempleo entre quienes desempeñan
su actividad principal en el ámbito público. En específico, el 26% de los
trabajadores y las trabajadoras del sector público de la educación tiene
más de una ocupación y se registran 1.39 puestos de trabajo para el total
de asalariados estatales en el sector (ver tabla 2).
7- Asumimos el pluriempleo como una consecuencia de los bajos salarios en el sector. He-
mos calculado dos indicadores de pluriempleo con base en la EPH. El primero consiste en
la relación entre la cantidad de ocupaciones declaradas por los trabajadores y trabajadoras
ocupadas, y el total de ocupados. El segundo indicador representa el porcentaje de traba-
jadores y trabajadoras ocupadas que han declarado tener más de un empleo u ocupación.
Ambos indicadores se calculan sobre el conjunto de asalariados.
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
En suma, analizando el subsector público en ambos sectores, encontramos
tasas de informalidad menores que en el resto de la economía, y casi nulas
si analizamos las actividades relacionadas de manera directa con el cuida-
do de la salud y la docencia. Si consideramos que el poder estructural en el
mercado laboral se deriva del mayor o menor excedente de fuerza de trabajo
(Silver, 2005; Wright, 2000), las bajas tasas de trabajo informal del sector
público podrían indicar que estos trabajadores no pueden ser fácilmente re-
emplazados (ni por máquinas ni por sectores de trabajadores disponibles).
2.3. Niveles de especialización requeridos
Una de las preguntas que se formula en la EPH apunta a caracterizar el tipo
de trabajo realizado por los ocupados, caracterización que se coloca en re-
lación con el Clasicador Nacional de Ocupaciones. El quinto dígito de este
clasicador se desprende de la complejidad supuesta en los procesos de
trabajo. Es este punto el que nos permite analizar los niveles de especializa-
ción de trabajadores/as de la educación y la salud y, en denitiva, nos acerca
a conocer esta dimensión de su poder estructural en el mercado de trabajo.
La calicación ocupacional distingue cuatro categorías –profesional, téc-
nica, operativa, no calicada– y se ordena a partir de un gradiente que va
de la mayor calicación requerida para el puesto (menor posibilidad de
sustitución) a la menor (mayor sustituibilidad). Las categorías profesional y
Tabla 2. Características seleccionadas del mercado de trabajo de los sectores salud y
educación, sector público. Años 2013 y 2023.
Notas: (1) La tasa de informalidad se calcula como el número de asalariados no registrados
sobre el total de asalariados. “Ocupaciones especícas” hace referencia al conjunto de tra-
bajadores y trabajadoras que se desempeñan en actividades estrictamente educativas y
sanitarias. (2) Se calcula como el total de puestos de trabajo declarados sobre el total de
ocupados, denido sobre el conjunto de asalariados. (3) Reere al porcentaje de trabajado-
res y trabajadoras que declaran poseer más de una ocupación, denido sobre el conjunto de
asalariados. (4) Se calcula como el total de asalariados sobre el total de ocupados.
Fuente: elaboración propia con base en EPH (INDEC).
¿Qué poder estructural tienen los trabajadores estatales de la reproducción social?...
180 181
técnica implican la realización de tareas múltiples, diversas y de secuencia
cambiante; a su vez, suponen conocimientos formales que deben ser adqui-
ridos para la ejecución del trabajo. Las categorías restantes presuponen un
conocimiento que no necesariamente requiere capacitación formal.
Los/as trabajadores/as de salud y educación se caracterizan por presentar
altos niveles de profesionalización. En el sector de la salud, el 98% de los
ocupados tiene calicación técnica o profesional, proporción que ha man-
tenido una tendencia creciente en los últimos años. Estos valores son sig-
nicativamente superiores al resto de la economía, donde la mayoría de los
trabajadores/as alcanzan las categorías de menor calicación (no calicado
18% y operativo 56%, ver tabla 3). Prácticamente no se observan trabajadores
y trabajadoras sin calicación, mientras que la categoría operativo alcanza
el 2%. Por su parte, los trabajadores/as de la educación tienen en su mayoría
una calicación técnica (del 82%) y profesional (del 12%), a diferencia de lo
que se observa para el promedio de la economía donde son los niveles de
calicación minoritarios. Al igual que en el caso del sector de la salud, no se
registran trabajadores/as no calicados y la participación de aquellos con
calicación “operativo” es menor al 7%.
La alta profesionalización del trabajo de salud y educación en el sector pú-
blico nos permite armar que, dado que se trata de dos colectivos de traba-
jadores “en posesión de cualicaciones poco frecuentes” con bajas tasas de
desempleo o informalidad (Silver, 2005), estos serán difícilmente reempla-
zables, lo que puede transformarse en un poder para disputar sindicalmente
sus condiciones laborales.
Reexiones nales
En este texto buscamos analizar indicadores cuantitativos de poder estruc-
tural de trabajadores del sector público, aportando a la bibliografía de poder
sindical a partir del estudio de sectores denitivamente poco estudiados en
Tabla 3. Trabajadores/as de los sectores salud y educación según calicación, sector
público. Años 2013 y 2023.
Fuente: elaboración propia con base en EPH (INDEC).
Anabel Beliera, Belén Morris y Deborah Noguera
esta clave. Basamos el análisis empírico en trabajadores de salud y educa-
ción, asalariados/as de la reproducción social que trabajan en el ámbito pú-
blico.
Pensar teóricamente el poder estructural de este tipo de trabajos supone
abarcar tres particularidades: la primera, el proceso productivo no está orien-
tado directamente a la generación de plusvalía y producción de mercancías;
la segunda, ello no quita que la posición del sector sea central, puesto que
a través de su trabajo asalariado garantizan la reproducción de la sociedad
como tal; y la tercera se conecta esta singularidad, que instala un debate
referido a los eslabones de cuidado sobre los que recae la interrupción en
la oferta de ese bien público. Quienes se desarrollan en los sectores públi-
cos de salud y de educación tienen capacidad de amalgamar en su práctica
demandas que no son solo sectoriales, sino que abarcan al servicio en su
totalidad. Hasta aquí lo referido al poder estructural del sector.
En cuanto al poder estructural en el mercado de trabajo, nos hemos apoya-
do en otras teorizaciones para considerar tres indicadores: la coexistencia
público-privada (considerada como una amenaza al poder), las calicacio-
nes requeridas para cada trabajo y las condiciones de contratación. Encon-
tramos que existe una amenaza al poder sindical de los trabajadores de la
salud pública, debido a la fragmentación del sistema en tres subsectores,
donde los establecimientos de salud privados son los mayoritarios. A su vez,
el caso de educación nos muestra que la interrupción de las clases (es decir,
el uso del poder estructural) no es razón suciente para migrar del ámbito
público al privado.
En cuanto a los demás aspectos, hemos visto que en ambos sectores exis-
te un amplio predominio del trabajo calicado (profesional o técnico) y una
muy baja incidencia del trabajo no registrado. Ambos elementos impedirían
el reemplazo inmediato de la fuerza de trabajo.
Los trabajadores estatales no detentan un poder estructural “típico”. La
capacidad para hacer uso del poder posicional a su favor depende, en últi-
ma instancia, de la construcción política que se pueda realizar a partir del
conicto. Queda para futuros trabajos la indagación de este aspecto para
analizar cómo, a través del poder asociativo y de la estrategia sindical, este
poder es incorporado a las prácticas y acciones sindicales. Para ese análi-
sis resultará central considerar los cambios de gestión gubernamental y la
transformación que ello implica en términos materiales y simbólicos para el
quehacer sindical en el sector público.
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