La financiarización del Estado: fundamentos y evolución de la introducción de principios de gerencia corporativa en el aparato administrativo del Estado [1]
Matari Pierre Manigat
IIS - UNAM
The financialization of the State: the introduction of principles of corporate governance in the administrative apparatus of the State
A financeirização do Estado: fundamentos e evolução da introdução de princípios de gestão corporativa no aparato administrativo do Estado
Fecha de recepción: 25 de julio de 2019
Fecha de aceptación: 16 de septiembre de 2019
Resumen
Desde la década de 1970, procedimientos de gobiernos corporativos dominados por intereses financieros orientan las reformas del aparato administrativo del Estado. Introducen vínculos mercantiles, así como imperativos de valorización y de competencia en el corazón del Estado. Designamos este fenómeno como financiarización del Estado. Su estudio contribuye a develar ciertos mecanismos de connivencia estructural entre el Estado y las oligarquías financieras. Analizamos los fundamentos, las principales facetas y la evolución del fenómeno. Asimismo, ponemos en relieve sus contradicciones para con la naturaleza misma del Estado.
Palabras clave: Estado; gobierno corporativo; new public management; financiarización.
Abstract
Keywords: State; corporate governance; new public management; financialization.
Resumo
Desde a década de 1970, os procedimentos do governo corporativo dominado por interesses financeiros orientaram as reformas do aparato administrativo do Estado. Eles introduzem vínculos comerciais, bem como imperativos de valorização e competição no coração do Estado. Designamos esse fenômeno como financeirização do Estado. Seu estudo ajuda a revelar certos mecanismos de conluio estrutural entre o Estado e as oligarquias financeiras. Analisamos os fundamentos, as principais facetas e a evolução do fenômeno. Da mesma forma, destacamos suas contradições com a própria natureza do Estado.
Palavras-chave: Estado; governança corporativa; new public management; financeirização.
Introducción
Una norma condiciona la transformación de los Estados contemporáneos: la introducción del arbitraje mercantil y los principios de valorización y competencia en el aparato administrativo y las instituciones que ejecutan las políticas públicas. Estudiamos este fenómeno para determinar una serie de rasgos distintivos de la forma estatal propia del capitalismo contemporáneo.
El neologismo financiarización fue forjado originalmente para caracterizar regímenes de acumulación dominados por el capital financiero. Si su estatuto como noción, así como su definición suscitan polémicas (Chesnais, 2016; Stockhammer, 2004; Epstein, 2005; Krippner, 2005; Duménil y Lévy, 2014; Fine, 2013; Lapavitsas, 2013, Van der Zwan, 2014), su uso se confina, muchas veces, a medir la importancia de los ingresos financieros en el PIB. Desde la crisis de 2008, el neologismo se extiende rápidamente a otras disciplinas de las ciencias sociales. La financiarización y otros neologismos aparejados -como "neoliberalización" o “privatización”- son movilizados para analizar mutaciones del campo político (Hibou, 1999; Brown, 2015; Lemoine, 2016; Hendrikse, 2015; Karkowski y Centurion-Vicencio, 2018).
La financiarización del Estado designa la consagración de la mediación mercantil y de la consigna de valorización como principios ordenadores de la gestión pública en general y del funcionamiento de las instituciones estatales. Con ello, queda consumada la instalación de los intereses financieros y corporativos en el corazón de la máquina estatal. Consideramos un aspecto particular de este proceso la importación de métodos de gerencia corporativa en el aparato administrativo, así como en los órganos de ejecución del poder estatal.
La relevancia del artículo concierne el análisis de los mecanismos de la hegemonía financiera. La hegemonía financiera, si la hay, no solamente reclama el estudio de la subordinación del Estado y de la política económica a los acreedores de la deuda pública, a los intereses de las corporaciones o a las directivas de las instituciones financieras internacionales. Estos elementos han inspirado estudios sobre las mutaciones que acontecieron -a nivel económico y político- a partir de la década de 1970 y la influencia creciente de las corrientes del pensamiento neoliberal (Harvey, 2007; Escalante, 2015). El presente trabajo complementa estos resultados, extendiendo la problemática de la dominación financiera a lo que Hegel llamó la constitución interna del Estado[2]. La metamorfosis de esta constitución deriva de la introducción de procedimientos de gerencia corporativa en el aparato administrativo. Mostramos que la quintaesencia de los principios de gestión del Estado financiarizado se encuentran en la llamada New Public Management (NPM) y sus actualizaciones en el contexto de las Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (Digital Era Governance, etc.)
Last but not least, precisamos que el fin del artículo es contribuir a la elaboración de un marco teórico para analizar los rasgos distintivos del aparato administrativo de la forma estatal contemporánea. Para ello, colocamos nuestro objeto de estudio, tradicionalmente limitado al campo de la administración pública, en el cruce de dos disciplinas: la economía y la sociología política. Por lo mismo, los ejemplos citados solo ilustran tendencias generales. Prescinden de las implicaciones de las particularidades de cada formación nacional, como será indispensable para posteriores estudios de casos. De ahí el siguiente orden de exposición.
Definimos la dualidad de las funciones del Estado para mostrar los fundamentos del acercamiento de los principios de su aparato administrativo con la gerencia corporativa (sección 1). El reclamo de una “industrialización” del Estado traduce este acercamiento durante la formación del capitalismo corporativo entre finales del siglo XIX y la Segunda Guerra Mundial. Si la eficacia burocrática sirve de leit motiv para justificar la introducción de métodos de gerencia corporativa en el Estado, subsiste empero una diferencia de naturaleza en la reflexión sobre ambos tipos de gestión (sección 2). De suerte que es únicamente a partir de los años 1970 que la identificación entre principios de gerencia corporativa y principios de administración pública franquea una nueva etapa. Las reformas asociadas al NPM y, más recientemente, a la implementación de gobiernos digitales traducen un proceso llevado a cabo a partir de criterios financieros que prevalecen en los gobiernos corporativos (sección 3). Para finalizar, consideramos algunas contradicciones del fenómeno de la financiarización del aparato administrativo para con la naturaleza misma del Estado (sección 4).
1. El doble carácter de las funciones del Estado y la administración de empresa
Al reconocer el papel del Estado en la reproducción de la sociedad, al tiempo que señala el carácter improductivo de sus gastos, Smith puso de manifiesto la ambivalencia del estatuto de los gastos públicos para con el proceso de acumulación de capital. “El soberano con todos los funcionarios o ministros de justicia que sirven bajo su mando, los del ejército y de la marina, son trabajadores improductivos. Sirven al público y se les mantiene con una parte del producto anual de los afanes de las demás clases del pueblo” (Smith, 1984: 300).
La contención de la parte correspondiente a la manutención de estos trabajadores improductivos se vuelve un leit motiv, por indispensables que sean estos a la reproducción de la sociedad. Esa ambivalencia atraviesa el análisis del carácter de los gastos públicos en los pensamientos clásico y neoclásico, aunque este último recuse la distinción entre trabajo productivo e improductivo. Paralelamente, las nociones de “máquina” y de “aparato” se imponen durante la Revolución Industrial para describir la naturaleza del Estado y de su administración. Si bien las encontramos en varias corrientes de pensamiento, ambas nociones son especialmente profundizadas por los marxistas (Althusser, 2003).
A partir de ambas nociones podemos definir el Estado como una máquina constituida por tres mecanismos[3]: un mecanismo motor; un mecanismo de transmisión; un mecanismo de ejecución. La fuerza motriz del Estado reside en los antagonismos y conflictos de clase que desgarran a la sociedad civil. El mecanismo de transmisión realiza la transubstanciación de los intereses de la clase dominante en “interés general" de la comunidad nacional; un proceso que acontece en los poderes Legislativo y Ejecutivo. Finalmente, el mecanismo de ejecución corresponde al aparato administrativo y las instituciones que ponen en práctica las políticas públicas. Desde este último punto de vista, las modificaciones de las condiciones económicas de la acumulación y de los conflictos de clase reclaman actualizaciones de la máquina estatal, especialmente del mecanismo de ejecución. De ahí un recurrente desafío para las clases dirigentes: ¿cómo reformar el mecanismo de ejecución oportunamente, de manera de velar por su eficacia al menor costo posible? El desafío se actualiza a cada fase de acumulación, en la estela de las “grandes crisis” que dividen la historia económica y social.
Lo precedente define la posición del problema de las relaciones entre la burocracia estatal y la clase dominante en una sociedad capitalista. En cuanto aproximado del objeto Estado, el fenómeno burocrático entrelaza dos aspectos de la división del trabajo social. Por una parte, la división entre productores directos y administradores de los procesos de producción. Por otra parte, la separación entre los propietarios de los medios de producción y la clase carente de propiedad. Así, la reflexión sobre el fenómeno burocrático tiende a desgarrarse en dos grandes orientaciones, ambas unilaterales. Mientras la primera, la “concepción burocrática de la burocracia” como la llama Deutscher, señala las ventajas y eficiencia de la organización burocrática, la segunda, la “concepción anarquista de la burocracia”, privilegia el análisis de los vicios de la burocracia, así como el despotismo de sus mecanismos (Deutscher, 1970).
Si ambos enfoques se consolidan desde la primera mitad del siglo XIX, el análisis sistemático de los problemas de la administración del Estado a partir de principios de gestión empresarial acompaña la formación del capitalismo monopolista a partir de finales del siglo XIX. El acercamiento se da en el contexto del auge de la sociedad por acciones (corporación), un tipo de empresa dotada de una administración formalmente separada de los propietarios. Al separar la gerencia de la propiedad, la corporación desarrolla las virtualidades del doble carácter de las funciones de dirección: organizar y coordinar un proceso de producción social, por un lado, y valorizar el capital, por el otro. La primera función puede compararse al trabajo de un director de orquesta para con sus instrumentistas: deriva del carácter social y científicamente combinado de la actividad de producción. La segunda función procede del antagonismo entre el productor directo (asalariados) y los propietarios de los medios de producción (capitalistas).
Si el acercamiento entre gestión industrial y Estado remonta a Saint-Simon, es Marx quien muestra la analogía entre la dualidad de las funciones de dirección empresarial y la dualidad de las funciones del Estado:
El trabajo de supervisión y dirección se origina necesariamente en todos aquellos lugares en los que el proceso directo de la producción tiene la figura de un proceso socialmente combinado, y no se manifiesta como trabajo, y no se manifiesta como trabajo aislado de los productores autónomos. Pero su naturaleza es dual.
Por una parte, en todos aquellos trabajos en los cuales cooperan muchos individuos, la cohesión y la unidad del proceso se representan necesariamente en una voluntad dirigente, y en funciones que no afectan a las labores parciales sino a la actividad global de ese lugar de trabajo como es el caso del director de una orquesta.
Por otra parte, este trabajo de supervisión se origina necesariamente en todos los modos de producción que se basan en el antagonismo entre el trabajador, en cuanto productor directo, y el propietario de los medios de producción […]
Exactamente de la misma manera que en los Estados despóticos, el trabajo de supervisión e intromisión del gobierno en todos los aspectos, comprende ambas cosas, tanto la ejecución de las actividades colectivas que emanan de la naturaleza de toda entidad comunitaria, como las funciones específicas que surgen del antagonismo entre el gobierno y la masa del pueblo (Marx, 2010: 490-491).
Ahora bien, se puede decir que las dos orientaciones que desgarran el pensamiento sobre la burocracia moderna privilegian una de las dos funciones entrelazadas en el Estado. Mientras la concepción anarquista de la burocracia se enfoca esencialmente en los mecanismos administrativos del despotismo estatal, la concepción burocrática de la burocracia cultiva la preocupación de mejorar la eficacia del mecanismo de ejecución a partir de procedimientos del management corporativo.
2. La industrialización del Estado: gerencia corporativa y administración estatal durante la formación del capitalismo monopolista
La consagración de la sociedad por acciones no solamente abrió paso a la formación del capitalismo monopolista y a una nueva etapa de la historia de la gerencia empresarial. Favoreció un acercamiento entre la pesquisa de principios para una administración científica de las empresas y la problemática de la eficacia burocrática en general. En ambas organizaciones -corporación y administración pública- la extensión y la complejidad de las tareas, así como el volumen de asuntos a tratar, plantean problemas análogos. Escala por la cual, según Fayol, uno de los padres de la gerencia corporativa (Peaucelle, 2003), los problemas del aparato administrativo no pueden compararse con los de una fábrica, pero sí con aquellos de una corporación. Su reclamo de una “industrialización del Estado” significa, precisamente, la introducción en el aparato administrativo de métodos y procedimientos exitosos en las corporaciones industriales. La pertinencia de la corporación como modelo de administración radica, según Fayol, en la eficiencia de sus procedimientos, así como en su responsabilidad financiera (Fayol, 1918; Rojas, 2017). Las reformas propuestas por Fayol se concentran en la cima de la administración y, más exactamente, en sus puntos de articulación con el gobierno. El objetivo es imprimir una mayor coherencia al funcionamiento del conjunto del Estado. Implica reducir el personal de dirección, así como de la independencia de los ministerios y organismos del mecanismo de ejecución. El reforzamiento de los lazos de subordinación así obtenido permite mejorar el funcionamiento de la cadena de mando (Fayol, 1918). Lo anterior presupone una separación neta entre gobierno y administración, de la misma manera que la corporación separa el consejo directivo del cuerpo managerial.
Antes de Fayol, en Estados Unidos, Wilson reclamaba una mayor eficacia de la administración pública. Wilson presupone una administración neutra y sometida a un poder político. Sus constantes comparaciones de la administración con el funcionamiento de un business deben entenderse como parte de una búsqueda de principios que aseguran la perennidad de una administración depositaria de los intereses de largo plazo del Estado, aunque esté sometida a las directivas del poder político (Wilson, 1887). Este acercamiento entre principios de gerencia privada y pública da un paso decisivo con la extensión al Estado de la crítica a la “administración ordinaria” y su reemplazo por una “administración científica” (Taylor, 1961).
En la Europa de la formación del capitalismo monopolista, la burocracia estatal es presentada como fenómeno consustancial a un mundo donde la autoridad se fundamenta en la racionalidad, la disciplina y la exigencia de calculabilidad, todos elementos que conforman el “Estado racional” como lo llama Weber (1981).
Con todo, la comparación entre gestiones empresarial y estatal no sobrepasa la consigna de pensar ciertos problemas del Estado en términos de eficacia. La identificación encuentra rápidamente límites en las diferencias de naturaleza entre ambos tipos de organizaciones. Esto es perceptible en el pensamiento de Fayol, quien percibe la veleidad de industrializar el Estado pero tropieza con obstáculos inmanentes a la naturaleza misma de la máquina estatal. Por ejemplo, su exhorto por “aligerar la empresa gubernamental” (Fayol, 1918) colisiona con la tendencia a la proliferación del personal administrativo y surgimiento de nuevas funciones con el cambio de condiciones de acumulación.
La modificación de las condiciones de acumulación de capital y de las relaciones de clase durante el período de entre dos guerras trastornaron los parámetros de la discusión sobre el aparato administrativo estatal. Más exactamente, la modificación del carácter de los conflictos de clase tras la Gran Guerra y la Revolución de 1917, así como el ocaso del liberalismo económico con la Gran Depresión, cambiaron en profundidad el mecanismo de ejecución del poder estatal (Brunhoff, 1976), proceso que exigió un ensanchamiento de la administración pública, la creación de instituciones ejecutoras de nuevas funciones sociales del Estado, así como de sólidos organismos estadísticos asociados a la nueva regulación macroeconómica (Desrosiers, 1993). Estos cambios distinguen a la Economía Mixta[4], fase marcada, en el campo económico, por una consolidación de las corporaciones y de diversas formas de planificación y, en el campo político, por un desarrollo de funciones sociales del Estado.
La actualización del acercamiento de los problemas de las burocracias estatal y privada durante la economía mixta borró la separación entre las dos orientaciones de la reflexión moderna sobre la burocracia: la concepción burocrática de la burocracia y la concepción anarquista de la burocracia. Representantes de la primera recuperan argumentos de la segunda. Prueba de ello resulta la compleja cartografía de la crítica al fenómeno burocrático entre la Primera Guerra Mundial y los años '70.[5]
Con todo, los intereses financieros están prácticamente ausentes de los debates sobre la gerencia corporativa y el Estado durante las primeras décadas de la posguerra. Las corporaciones parecen caracterizarse por una importante autonomía relativa del manager para con las instituciones financieras. Una autonomía que encuentra su máxima representación en la “tecnoestructura” (Galbraith, 2007). La reflexión sobre el management corporativo y las analogías con los problemas del aparato administrativo son circunscritas en el horizonte tecnocrático del “capitalismo organizado”[6] de la economía mixta. Empero, los análisis propiamente económicos de la burocracia (Greffe, 1981) tienden a erigir la ganancia como criterio de análisis del funcionamiento de las organizaciones. La tradición liberal, por ejemplo, conduce su crítica comparando las características técnicas del profit management y bureaucratic management (Mises, 1944: 18-20).
3. De la New Public Management a la Digital Era Governance: las formas de la financiarización del Estado
La crisis de 1973 no solamente significó el ocaso de la Economía Mixta. Sacó a relucir problemas del funcionamiento interno del funcionamiento de las burocracias. En consecuencia, el tema de la reforma del aparato administrativo se convirtió en una encrucijada de dos tipos de problemas.
Por una parte, toda una literatura señaló las contrafinalidades del crecimiento de las administraciones. Además de ciertas taras particularmente publicitadas, como el despilfarro, la corrupción y la búsqueda de rentas, las contrafinalidades engloban problemas propios de las instituciones a cargo de las funciones sociales (Poulantzas, 1976; Rosanvallon, 1981; Jessop, 2002) como, por ejemplo, las llamadas barreras sociales al crecimiento (Hirsch, 1976), la contraproductividad de las instituciones sociales (Illich, 1981), o la tendencia al deterioro de la calidad de los bienes y servicios ofertados por la Seguridad Social (Hirschman, 1980). El informe sobre la “gobernabilidad de las democracias” (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975) sintetizó los aspectos esenciales de esta crisis de la forma estatal de la Economía Mixta. Desde ese punto de vista, la discusión sobre la reforma del aparato administrativo se orientó hacia la búsqueda de una mayor eficiencia.
Por otra parte, la crisis sacaba a relucir el antagonismo entre el crecimiento de los costos de las funciones sociales del Estado y los imperativos de la acumulación. Desde este punto de vista, la consigna de reformar el aparato administrativo y las instituciones de Seguridad Social en particular traducía la voluntad de las clases dominantes de mostrar la ineficiencia de las acciones redistributivas; voluntad cuya materialización implicaba un cambio radical en la relación del Estado con las clases trabajadoras.
El empalme entre estos dos tipos de problemas condicionó las reformas de los aparatos administrativos a partir de una amalgama con nuevos principios de gerencia corporativa.
En efecto, el ocaso de la economía mixta marcó el triunfo de gobiernos corporativos fundados en una inversión de las relaciones entre altos managers y propietarios-accionistas. Son gobiernos corporativos que maximizan la “creación de valor” para el accionista. Los principios rectores de estos gobiernos corporativos fueron expuestos en el marco de la teoría de la agencia de autores (Jensen, 1989). Esta teoría hace énfasis en la naturaleza de las obligaciones que presiden la relación entre accionistas y managers, relación definida como un vínculo de tipo Principal-Agente. Este enfoque dominante de la corporación contemporánea es contractualista y define a la empresa como un “nudo de contratos” entre “aportadores de recursos” (Jensen y Smith, 2000). Complementariamente, la teoría de la agencia se concentra, entre la masa de “aportadores de recursos”, en el interés del accionista en virtud de su situación de “acreedor residual”. He aquí la formulación general y abstracta de la dominación financiera en los gobiernos corporativos de la era neoliberal.
Lo anterior condensa los factores que orientaron la importación de procedimientos de gerencia corporativa al aparato administrativo del Estado. En contraste con la industrialización del Estado cara a Fayol, condicionaron una suerte de financiarización del Estado.Desde finales de la década de 1970, el proceso dispone de nociones y de un vocabulario que conforman una New Public Management (NPM) o managerialism (Hood, 1991; Dunleavy y Hood, 1994). La NPM ofrece herramientas, indicadores y un campo léxico para administrar el Estado a imagen y semejanza de una corporación (Kapucu, 2006). Los críticos del viejo paradigma burocrático y defensores de la NPM abogan por la introducción de relaciones contractuales en el interior del Estado (Barzelay y Armajani, 1992). La noción misma de public management -que tiende a substituir el concepto tradicional de administración pública- revela esta amalgama entre administración pública y administración de empresa llamada, que constituye el conjunto de reglas institucionales y prácticas organizativas destinadas a orientar, motivar y controlar los aparatos e instituciones del Estado (Barzelay, 2002).
Se ha señalado la disparidad de las realidades que recubre la NPM (Pollitt et al., 2007) y la diversidad de origen de sus herramientas que provienen pêle-mêle de la gestión empresarial, de la microeconomía, pero también de la sociología de las organizaciones (Bezès, 2005). Ello repercute en las diferentes maneras de identificar los objetivos de la NPM. Mientras unos consideran a la NPM como una herramienta para reducir gastos públicos e introducir mecanismos de rendición de cuentas, otros priorizan la descentralización, mercantilización y aumento de la productividad de la oferta de servicios públicos (Pollitt y Bouckaert, 2003; Dunleavy et al., 2006).
Desde nuestro punto vista, ninguna de esas diferencias indica discrepancias teóricas de fondo. Lo cierto es que las prácticas y principios que conforman la NPM se desarrollan en paralelo de una discusión más general sobre la “gobernanza”; debate que traduce la compenetración entre gestión empresarial, administración pública y gobierno, independientemente de la polisemia y del carácter escurridizo de la noción (Rhodes, 1997). En ese sentido, no sorprende si, cuatro décadas después del inicio de las grandes reformas liberales, se considere a la NPM como una transición hacia una New Public Governance (Osborne et al, 2010).
La metamorfosis del aparato administrativo del Estado puede representarse, desde un enfoque analítico, a partir de cuatro cambios que conciernen respectivamente a la contabilidad; los mecanismos de ejecución del poder; las relaciones entre el ministerio de Finanzas y los órganos encargados de la ejecución del poder; y el estatuto y contenido del trabajo de los funcionarios.
En primer lugar, la NPM reclama una transformación de los modelos de contabilidad vigentes en la administración pública (Hood, 1991; Barzelay, 2002). Introduce técnicas y modelos de contabilidad basados en la comparación costo/eficacia financiera que contribuyeron a la financiarización de los gobiernos corporativos. Esos modelos de contabilidad acompañan la descentralización de la administración y rediseñan, en la medida de lo posible, las instituciones que ofrecen servicios públicos, escindiéndolas en organismos de producción y organismos de suministro a la ciudadanía. De ahí el papel central del principio de accountingization (Power y Laughlin, 1992) en la NPM. Su combinación con el principio de subsidiaridad que orienta las descentralizaciones de la administración y de los servicios públicos (Pollitt, Putman y Birchall, 1998), los recortes presupuestarios y la implementación de nuevas normas de contabilidad crearon las condiciones institucionales para la transformación en negocios de actividades que eran prerrogativas públicas.
Lo precedente implica, en segundo lugar, una transformación de los mecanismos de ejecución de las políticas públicas. Nótese la generalización de la noción misma de políticas públicas en los campos político y administrativo que data de la restructuración del public management en los albores de la era contemporánea (Thoenig, 1985). Los procedimientos jerarquizados de la administración tienden a ser sustituidos por contratos con agencias que compiten en licitaciones para ofrecer sus servicios. Dichas agencias diseñan y ejecutan políticas públicas con base en principios de costos de oportunidad y del tríptico objetivo-evaluación-sanción que rigen la gestión empresarial. Para el ciudadano, implica a menudo el pago de tarifas “económicamente significativas” para servicios no privatizados y, hasta entonces, gratuitos o semigratuitos. El proceso tiene lugar a través de una categoría especial de instituciones a cargo de la ejecución de prerrogativas estatales y que operan con fondos públicos: agencias autónomas y responsables que son poderosos vectores de fomento de una cultura empresarial en el Estado[7]. Gracias a su autonomía, las agencias gestionan recursos y mano de obra a partir de la experimentación de diferentes modelos manageriales y facilitan la reducción del poder de los sindicatos en los organismos del mecanismo de ejecución del poder estatal. Con ello introducen cierta “disciplina de mercado” en las instituciones y servicios públicos que no son objeto de privatizaciones (Moore et al., 1994).
El aumento del endeudamiento estatal y las crisis no solamente aceleró la descentralización, las reformas de la contabilidad y de los canales de ejecución del poder de Estado. Promovió, en tercer lugar, el establecimiento de un tipo determinado de relaciones entre estas y el ministerio de Finanzas. Ello concierne la manera de elaborar el presupuesto del Estado, en el sentido de un reforzamiento del control del ministerio de Finanzas sobre las agencias, principio que se formaliza con la regla de “presupuesto por resultados”. El principio deduce las consecuencias positivas de la crítica según la cual un presupuesto “irracional’ es aquel que se construye en base a los insumos y no de los productos (Wildavsky, 1981). La solución consiste en tratar las relaciones entre Finanzas y las instituciones que ejecutan las políticas públicas, de la misma manera que un accionista-principal se preocuparía por las actividades de su gerente-agente como lo ilustra la metáfora del “guardián” que controla sus “gastadores” (Wildavsky, 1974, Kelly y Wanna, 2000). De manera general, el “presupuesto por resultados” modifica las articulaciones entre poder legislativo y administración pública. Estas reglas norman las relaciones entre Finanzas y los ministerios gastadores complementando los vínculos entre el Banco Central y Finanzas (Baronian y Manigat, 2012).
Ambas relaciones conforman una estructura organizacional del Estado favorable a arbitrajes estrictamente financieros en los espacios de decisión de las políticas públicas. Estimulan una fragmentación del aparato administrativo y de los vínculos entre instituciones del Estado en general; situación que abre la puerta a la introducción de mediaciones mercantiles en el interior mismo del Estado. Es el caso, por ejemplo, de los “contratos por resultados”, que mediatiza las relaciones entre el Estado y las empresas públicas productoras de servicios públicos o municipales. Las asociaciones público-privadas constituyen una variante de estas mediaciones mercantiles en el interior del Estado.
En cuarto lugar, lo anterior encuentra una síntesis en la transformación del estatuto y situación de los funcionarios. La homologación de los principios de administración pública y privada implica, por un lado, una presión por eliminar ciertos principios constitutivos de la burocracia como las plazas fijas o el ascenso por antigüedad. Por otro lado, implica el creciente uso de evaluaciones individuales, la introducción de regímenes de remuneración flexible, la asignación de objetivos cifrados, de sistemas de indexación sobre el cumplimiento de objetivos, así como la introducción de salarios variables e individualizados. Semejantes trastornos exigen, a la larga, una transformación del origen escolar, así como de la formación de los altos funcionarios. A finales de los '70, Thoenig ya entreveía esta “renovación completa de la formación a la gestión pública” a partir de programas de management público promovido por politólogos y sociólogos generosamente financiados por fundaciones privadas estadounidenses (Thoenig, 1979). El reclutamiento del personal de las cumbres del aparato administrativo se orienta hacia los egresados de escuelas de business administration. Esta mutación constituye un potente vehículo de actualización de métodos de gestión corporativa en el Estado. Asimismo, sella una complicidad cultural entre las élites administrativas y las direcciones de las corporaciones financieras y no financieras.
Lejos de ser homogéneas, las cuatro transformaciones mencionadas se combinan y plasman diferentemente el tipo de funciones del Estado: se trata de una diferenciación que debe operarse a un nivel de análisis concreto y comparativo.
Ahora bien, la NPM se globaliza (Kettl, 2000), aunque de manera desigual (Larbi, 1999) y heterogénea (Hood, 1998; Knill, 1999). El movimiento ha sido impulsado por una variedad de vectores, entre los cuales destaca el ecumenismo liberal de los organismos multilaterales. La OCDE, el Banco Mundial, el FMI, la Comisión Europea, entre otras instituciones, convirtieron la NPM en kits para reformar Estados, imponiendo recomendaciones a través de las condicionalidades que norman las operaciones de consolidación de las deudas externas. Asimismo, se apoyan en una suerte de consultocracia integrada por lo que llamamos médicos del Estado o State Doctor[8]; categoría cosmopolita que abarca a expertos y consultores que facturan gobiernos al asesorar el diseño, la aplicación y la evaluación de reformas (Bevan, 1997); reformólogos que reciclan recetarios que prometen develar los secretos de la “buena gobernanza”. Los State Doctor circulan a través de puertas giratorias que conectan corporaciones, instituciones multilaterales, direcciones ministeriales y departamentos universitarios de ciencias económicas y políticas. La diferencia de lugar en la economía mundial determina la preponderancia de esas fuerzas exteriores en las reformas de tipo NPM. En ese sentido, los ex países comunistas y los deudores del Tercer Mundo constituyeron un terreno de experimentación de ambiciosas reformas administrativas (Larbi, 1999; 2014). En ambas categorías de países, las reformas formaron parte de los elementos de la “buena gobernanza” reclamada para acceder a las inversiones extranjeras (Dunning y Narula, 1998).
Lo cierto es que los balances sobre las concretizaciones de la NPM son ambivalentes y señalan importantes resistencias (OCDE, 1993; Larbi, 1999; Alber, 2013), lo que demuestra que las crisis y el voluntarismo de las fuerzas políticas liberales no pueden por sí mismas completar la introducción del managerialismo en la administración. En ese campo de batalla, las NTIC revigorizan las transformaciones administrativas. Permiten llevar las mediaciones mercantiles a campos de actividad y de interacciones sociales hasta la fecha inalcanzables para el valor de cambio. En ese sentido, la NPM solo es una primera fase de la financiarización del Estado.
La Digital Era Governance (DEG) incorpora las NTIC a los principios de la NPM para la concretización de gobiernos digitales. La digitalización permite a priori acelerar la reducción de los costos de las burocracias e introducir formas inéditas de organizaciones en la administración (Dunleavy et al., 2006; Cordella, 2007). Las NTIC y la economía de plataformas ocultan consecuencias decisivas para el aparato administrativo del Estado. Abren la vía para efectuar un paso suplementario en la financiarización de la administración. El contexto económico de la implementación de gobiernos digitales -desarrollo desigual y combinado de la robotización y de la inteligencia artificial y mundialización financiera- condiciona el impacto de los gobiernos digitales en la constitución interna del Estado. En particular, ensancha la posibilidad de outsousing, como por ejemplo, a través de plataformas que emplean trabajadores extranjeros para reducir los costos, todos fenómenos que aceleran las tendencias ya señaladas con la NPM.
No obstante, pese al carácter profundamente desigual de la materialización de gobiernos digitales en diferentes contextos, la DEG anuncia cambios estructurales en la relación entre el Estado y la sociedad. Estos cambios conciernen especialmente los mecanismos motores y de ejecución de poder. Abarcan las funciones del control social, la contención de los conflictos sociales, así como de orientación de los reclamos de la “ciudadanía digital” (Isin y Ruppert, 2015); cambios que crean nuevos objetos de disputa (data politics y “derechos digitales”) en el campo político (Franklin, 2013; Morozov, 2015; Ruppert, Isin y Bigo, 2017). En ese sentido, anuncia un trastorno de la estructura y del funcionamiento del campo político, problemática que desborda el campo del Estado y que, por ende, invita a estudios posteriores.
4. Las contradicciones de la financiarización del Estado
La NPM y sus avatares digitales secretan una concepción de la política que consiste en considerar el gobierno como una suerte de manager que mantiene vínculos con los diferentes grupos de la sociedad civil y con otros gobiernos, de igual modo que un gobierno de empresa entabla relaciones con las diferentes “partes interesadas” (Means y Schneider, 2000). El triunfo de esta concepción soporta una ideología en la cual la “tecnificación de lo político conduce a la neutralización y a la despolitización del Estado por la gran corporación que lo desarma” (Musso, 2019). Este proceso es tanto más eficaz que permea las prácticas y discursos de las principales fuerzas de los campos políticos actuales.
Esta homologación de los principios de las burocracias pública y privada no solo promueve una complicidad entre élites administrativas, corporativas y financieras. Facilita el traslado de formas de dominación y de "disciplinamiento" del sector privado al Estado (Chiapello y Gilbert, 2013). Así, los modelos de contabilidad, las herramientas de gestión y su aparente tecnicidad se manifiestan como recursos en diferentes relaciones de dominación (Colette y Richard, 2000) y de legitimación de las jerarquías (Bourguignon, 2005). Complementariamente, la subsunción general del aparato administrativo del Estado oculta una homogenización contradictoria del orden político. La expansión de la NPM y sus actualizaciones digitales operan como catalizadores de la destrucción de particularismos de las culturas administrativas nacionales.
Ahora bien, las evaluaciones de las reformas de los aparatos administrativos permiten señalar una serie de paradojas asociadas a la introducción del NPM (Larbi, 1999; Pollitt and Dan, 2011), así como ciertas contradicciones.
Una de ellas es la disminución relativa de los costos absolutos de la administración pública, pero aumento de la exclusión social, de la desigualdad de acceso, así como la degradación de la calidad de los servicios públicos. Los diferentes informes ponen en relieve los límites y problemas asociadas a la NPM y sus sucedáneos, insistiendo en sus consecuencias negativas, especialmente para las funciones del Estado (por ejemplo, la seguridad social). Simultáneamente, el supuesto éxito de la NPM en la contención de los costos del Estado a menudo oculta un simple traslado del fardo financiero del sector privado al resto de la comunidad. En efecto, la disminución de los costos administrativos no implica en modo alguno una disminución de los costos de los servicios para la comunidad. Una comparación de los costos de los “antiguos” y “nuevos” modelos de administración deberá considerar, en el segundo caso, la totalidad de los gastos de intermediarios que conforman una cadena entre la producción del servicio y su consumo final. Aquí encontramos una paradoja análoga a la que se manifiesta los sistemas de jubilación.[9]
A un nivel más general, algunos critican la transformación del aparato administrativo como prolongación de la “privatización” del Estado (Hibou et al., 1999 y 2013), o como aspecto de un proceso de “neoliberalización” (Brown, 2015: 55; Dardot y Laval, 2009). La crítica subraya las antinomias entre, por un lado, el criterio de la rentabilidad financiera y, por otro lado, la organización de los poderes públicos. Las antinomias recorren los cuatro niveles ya distinguidos: contabilidad; órganos de ejecución de las políticas públicas; estructura organizacional; situación de los funcionarios. Se denuncia también la creciente confusión entre lo público y los intereses financieros o, lo que es la expresión jurídica de esa amalgama, los conflictos entre derecho público y derecho privado que protagonizan las asociaciones público-privadas. De la misma manera, lo que se señala como el choque de “culturas” -tradicional y gerencial- en los aparatos administrativos se expresa a través de la renuencia de los funcionarios a abandonar sus estatutos para adoptar contratos en vigor en el sector privado. Finalmente, se polemiza también sobre las implicaciones negativas y riesgos ocultos en la transformación del principio de responsabilidad de los funcionarios que acompaña la llamada rendición de cuentas. La ambivalencia de la evaluación en la modernización del Estado abonó a la eclosión de tensiones entre una suerte de burócratas-emprendedores y ciudadanos-clientes que tienden a ser considerados -y a considerarse ellos mismos- como consumidores (Graeber, 2015; Fajgenbaum, 2015).
Pero si la financiarización del aparato administrativo desafía las definiciones clásicas del Estado moderno es porque exacerba una contradicción entre sus dos funciones esenciales: gestionar los asuntos de la comunidad, por un lado, y reproducir las condiciones de dominación de clase por el otro. Las formas extremas de esta exacerbación se manifiestan a través de la privatización o subcontratación de algunas funciones soberanas del Estado. Es el caso, por ejemplo, de los organismos a cargo del control social (policía, tribunales, cárceles). La delegación de funciones de seguridad pública a entidades comerciales privadas, así como la expansión de sus campos de actividades constituye un fenómeno sobresaliente desde los años 1970 (Ocqueteau, 2004). Este fenómeno, que equivale a extender los principios de outsourcing a la organización de la violencia física y simbólica legítima -cuyo monopolio cimienta las definiciones sociológicas clásicas del Estado-, amenaza con despojar el poder del Estado del carácter público e impersonal que lo distingue de un simple aparato privado al servicio de las clases dominantes. En ese sentido, es interesante notar la preocupación reciente por promover una "gestión pública colaborativa" que reclama la reinternalización de ciertas prerrogativas y funciones del Estado. La DEG y los Gob. 2.0, así como las plegarias a favor de una "re-weberianización" del Estado, constituyen menos un nuevo paradigma de gestión pública que búsquedas de soluciones para corregir problemas resultantes de la creciente fragmentación del aparato administrativo (Dunleavy et al., 2006). Todos estos síntomas muestran que el Estado, por esencia, no puede definirse como un “nudo de contratos” entre instituciones "aportadoras" e instituciones "gastadoras" de recursos”.
Por lo anterior, cualquier especulación sobre un alcance positivo de las mutaciones administrativas tendrá que sacar consecuencias radicales del entrelazamiento entre la administración de los asuntos de la vida social y el gobierno político sobre los hombres. Por un lado, el estrechamiento de los vínculos entre el Estado y las corporaciones contribuye a fomentar un inmenso registro de las interacciones sociales. Asienta una base logística y una red de instituciones para posibles formas colectivas de gestión democráticas de la producción y distribución de riquezas y, de manera general, de los artefactos de las interacciones (objetivadas en los big datas). Pero, por otro lado, la lógica que rige la metamorfosis de la constitución interna del Estado refuerza la subordinación del conjunto de las actividades de la vida social al imperativo de valorización del capital.
Conclusiones
La financiarización del Estado designa la introducción del arbitraje mercantil y los principios de valorización y competencia en el aparato administrativo, así como en los órganos de ejecución del poder estatal. Constituye el resultado de un largo proceso de importación de procedimientos de gerencia corporativa en el aparato administrativo del Estado. Se trata de una de las mayores transformaciones de la constitución interna del Estado desde finales del siglo XX. Su estudio, a un nivel teórico, exige determinar los fundamentos y evolución de las relaciones entre las exigencias del funcionamiento del aparato administrativo del Estado, por un lado, y los principios de gerencia corporativa, por el otro.
Conceptualmente, la proximidad entre los problemas de administración de empresa y de administración del Estado se fundamenta en la analogía entre la dualidad de las funciones de dirección empresarial y la dualidad de las funciones del Estado: ejecutar las actividades colectivas que emanan de la naturaleza de toda entidad comunitaria, por un lado, y reproducir la estructura de los antagonismos de clase, por el otro. El acercamiento remonta al auge de la sociedad anónima (corporación) como tipo empresa dominante hacia finales del siglo XIX.
La extensión de principios del scientific management a la administración pública y, más generalmente, la “industrialización” del Estado de Fayol traducen las formas primitivas de este proceso. La mejora de la eficacia de los poderes públicos reclama una separación entre gobierno y administración, así como la incorporación en la segunda de procedimientos exitosos en las corporaciones. La reflexión sobre la constitución interna del Estado abreva de las investigaciones sobre la organización técnica y económica de la industria que domina el pensamiento managerial de ese periodo. Estos objetivos tecnoeconómicos calzan con los rasgos del Estado racional weberiano: disciplina, calculabilidad, subordinación estricta, así como reducción de costos materiales y personales. Empero, si la eficacia sirve de leit motiv para justificar la introducción de métodos de gerencia corporativa en el Estado, subsiste a una diferencia de naturaleza en la reflexión sobre ambos tipos de gestión a lo largo de ese periodo.
La plena identificación entre funcionamiento del aparato administrativo y gerencia corporativa se manifiesta solamente a partir de los ‘70. Pero no se trata solamente de administrar el Estado a imagen y semejanza de una corporación, sino extender la concepción contractualista que preside al management de la gran corporación de la era neoliberal al aparato administrativo y al conjunto de los órganos del mecanismo de ejecución del poder estatal. Esta concepción contractualista traduce, precisamente, el triunfo de gobiernos corporativos organizados en torno de los intereses del accionista y cuya consigna es maximizar el valor de sus títulos en Bolsa.
La NPM traduce este momento de la subsunción gerencial del mecanismo de ejecución del Estado. La transformación atañe cuatro grandes niveles: las normas de contabilidad, las instituciones a cargo de las políticas públicas, las relaciones entre el ministerio de Finanzas y los demás, así como el trabajo de los funcionarios. Lo anterior conforma los principios de gestión del Estado financiarizado. Fomenta una colusión entre élites administrativas y las corporaciones financiarizadas cuya lógica queda instalada en el interior del Estado. La DEG actualiza la NPM a las condiciones tecnológicas de hoy. Pero más que prolongar las tendencias de la NPM, los gobiernos digitales introducen cambios estructurales en las relaciones entre el Estado y la sociedad, de manera que invita a futuras interrogaciones sobre la organización de los mecanismos motores y de ejecución del Estado de hoy.
Finalmente, el artículo considera las aporías del proceso. Las críticas existentes son sintomáticas de un fenómeno más profundo: la exacerbación de un conflicto entre las dos funciones definitorias del Estado: reproducir las relaciones de dominación de clase, por una parte, y administrar los asuntos de la comunidad, por otra parte. Desde el primer punto de vista, la financiarización del Estado reduce la autonomía del Estado y tienden a convertirlo en una suerte de gestor colectivo de los negocios de la clase capitalista. Simultáneamente, la profundización de este proceso teje complejas redes que enlazan instituciones públicas con las actividades de todos los campos de la vida social. De ahí el fortalecimiento potencial de bancos de informaciones estadísticas y herramientas de gestión colectiva en una planificación poscapitalista.
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[1] Investigación realizada gracias al Programa UNAM-PAPIIT IA 300319.
[2] El conjunto de los elementos que conforman su aparato administrativo y que definen el estatuto de sus funcionarios (Hegel, 1999: 325-331).
[3] Representación tripartita propuesta por Trotsky (1969).
[4] Por "Economía Mixta" designamos una fase determinada de la historia económica (1933/36-1971/74).
[5] Para una presentación sintética ver Garston et al. (1993).
[6] La expresión es de Hilferding (1983). Designa un modelo dominado por corporaciones asociadas a grandes grupos bancarios e imbricado a un Estado dotado de funciones para suprimir “la anarquía” de la producción mercantil.
[7] Destacan los organismos a cargo de funciones sociales del Estado (como los sectores hospitalarios o los sistemas de pensión estatal), los organismos a cargo del fomento de la investigación científica y producción tecnológica, y organismos encargados de la gestión y supervisión de infraestructuras como puertos y aeropuertos.
[8] Los llamamos médicos del Estado o State Doctor por analogía con los Money Doctor de los años 1920, simbolizados Edwin W. Kemmerer, misionero y reformista de bancos centrales y otras instituciones estatales en varios países andinos.
[9] Los estudios comparativos muestran que el sistema de capitalización tiene un costo de funcionamiento superior al de reparto. Gran parte de las cotizaciones sirve, por ejemplo, para cubrir salarios de los gestores de cuentas individuales, comisiones de operadores bursátiles, gastos de publicidad de las AFP, y pagos por afiliación y traspaso; todas erogaciones que no existen en el sistema de reparto.